外來人口聚集地區公共服務支出研究

摘要：（中）摘要中國的人口流動給地方政府的公共服務支出帶來了影響，辨別這種影響的重要依據之一是在戶籍的身份甄別作用下，公共服務支出水平的變化。在廣東的外來人口聚集地，非本地戶籍常住人口的增加，會降低當地教育、社會保障這些以戶籍為分配依據的公共服務支出的水平；而外來人口的增加并不一定會直接影響那些不以戶籍篩選使用者的公共服務的支出水平，且這些支出通常能夠獲得轉移支付的支持。

關鍵詞：（中）關鍵詞外來人口；戶籍區隔；公共服務

中圖分類號：（中）中圖分類號C92421文獻標識碼：A文章編號：1000-4149（2013）05-0056-07

收稿日期：（中）收稿日期2012-11-30；修訂日期：（中）修回日期2013-06-20

作者簡介：（中）作者簡介江依妮（1983-），女，江西黎川人，管理學博士，廣東省委黨校（廣東行政學院）省情研究中心副教授。研究方向：公共財政與地方治理。

正文改革開放以來，我國一直處于快速城市化時期。曾經“畫地為牢”的戶籍制度已經阻擋不了大規模的人口流動。特別是經濟發達的沿海省份，吸納了大量的農村剩余勞動力。國家統計局數據顯示，截至2011年，中國常住人口城市化率超過50%，中國居住在城市里的人首次超過居住在農村的人。然而，值得注意的是，戶籍人口城市化率約為33%，這意味著約有近182億城鎮常住人口沒有當地戶籍——他們主要是在城市里謀生的農民工[1]。隨著經濟的發展，廣東省在成為“財富的洼地”的同時，也成為了“人口積聚的洼地”。1982年廣東暫住人口不足50萬人，2010年已有外來人口超過3000萬人，居全國各省份之首。人口流動下的新格局給地方政府的社會管理提出了新的問題。

黨的十八大報告指出，要完善和創新流動人口和特殊人群的管理服務，改進政府提供公共服務的方式，加強基層建設管理和服務體系建設；《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》也明確提出要做好流動人口的服務管理工作。外來人口主要聚集地廣東等經濟發達省份，更是面臨著將流動人口納入社會服務、實現同城同待遇的突出挑戰。由此，我們不得不思考：在戶籍仍舊成為公平享受社會福利重要門檻的制度現狀下，人口流動對地方財政支出帶來了怎樣的影響？換言之，地方政府的公共服務支出，是否會因其管轄地區內非戶籍人口規模的不同而不同？

一級標題一、問題的提出：戶籍壁壘下的人口流動與公共支出

中國的快速城市化進程中的一個突出特點就是，從“城鄉二元結構”進一步衍生出“城市二元結構”。城鄉之間由于戶籍等因素形成的藩籬長久存在，與此同時，大量城市外來務工者并未融入成為真正的“城市人”[2]。戶籍，已經成為區分同一居住地居民享受某些公共服務的重要條件。中國的戶籍制度，從它產生開始就因各種福利權益的附加，成為制約人口遷徙的工具，是“一種限制人口流動、限制大多數農村人口獲及政府提供的服務的權力體制” [3]。它除了具有傳統意義上識別公民身份、親屬關系、法定住址等人口管理的基本功能之外，一直是作為一種“身份甄別”機制而存在的，以便于政府實行差別性的公共產品分配需要[4]。戶籍區隔同美國的種族隔離有類似之處，它們被認為是一種“社會屏蔽”行為，嚴格控制各種身份之間的差別和轉換，將獲得某種資源和社會可能性限定在具備某種資格的小群體內部，即將一部分人屏蔽在分享城市的社會資源之外[5]。

中國的這種戶籍區隔，使得中國地方政府公共產品的提供，異于西方傳統的公共產品供給原理。蒂波特（Tiebout）指出只要有足夠多的提供不同數量公共產品的社區，其給定的稅賦和地方公共產品（局限于空間）的組合，通過人們在這些社區間的自由遷徙可以實現他們的公共產品偏好[6]。對公民個體而言，他們會向那些提供與其支付能力相稱的公共產品的社區聚集， 同一居住地的公民可以公平地享有當地政府提供的所有公共產品與服務[7]。在中國，戶籍的強制區分，使得人口流動與公共產品供給之間的理想關系產生了缺口。地方政府并非完全依據轄區的實際居住人口來提供公共服務，很多是以戶籍來區分。戶籍人口和外來人口，在同一城市創造GDP，繳納同等的稅費，但并不能獲得同等的公共服務。換言之，地方政府的公共產品供給水平，并不是與居民的支付能力和支付意愿同價對等的。那么，在戶籍鉗制下的流動人口，是否會影響地方政府的公共服務支出呢？戶籍制度的甄別工具作用，通過哪些公共服務如何發揮作用？不同公共服務支出的主要資金來源是什么？

有研究表明，地方政府運用戶籍制度控制人口流動，保護經濟發展以及降低支出成本的動機廣泛存在[8]。雖然戶籍制度控制人口流動的功能，隨著中國市場化和分權化改革對資本、技術、勞動力、稅收的需求而弱化[9]，但財政分權和經濟激勵卻強化了戶籍的甄別功能在政府提供公共服務中的作用[10]。城市戶口、本地戶口仍是一種重要的“福利”，經濟發達地區吸引著外來人口，地方政府也用積分的方式篩選著優質的外來人口入戶。付文林等發現地方公共服務水平的提高會引起戶籍人口增加，但人口增加沒有提高其公共服務支出水平[11]。樊繼達等認為目前存在對流動人口的公共服務歧視性分配，而公共服務均等化是城鄉統籌發展的必然[12]。于建嶸等主張隨著流動人口融入城市社會需求的增加，要突破戶籍制度改革，徹底清算公共服務地方利益保護主義[13]。這些文獻探討了戶籍制度對政府公共服務支出的影響，但這些文獻對于戶籍的甄別工具作用通過哪些公共產品、產生什么實際效果的分析較少。本研究將利用2006～2010年廣東省市級面板數據，對這些問題進行分析和解答。

一級標題二、研究假設

在外來人口聚集地區，非本地戶籍人口無法享受與當地戶口居民同等條件與待遇的教育、醫療、社會保障等服務，即便是政府努力著手實施對流動人口的公共服務“屬地管理”，很多公共服務仍然難以惠及所有的常住人口。這一現象是基于兩個因素：一是全國統一稅率下，地方政府無法像很多西方國家一樣通過稅收調整來實現公共服務供需力量的平衡，以吸引有支付能力與偏好的人口；二是在“財權上移事權下移”的情況下，地方政府的財力難以負荷人口激增而產生的公共支出。正是在多種因素的綜合作用下，計劃經濟體制遺留下的依照戶籍人口進行公共服務支出的方式，在當前仍然在一定程度上有效。戶籍的全面放開，會導致城市的擁擠效應，最典型的例子就是，鄭州市2003年寬松的戶籍制度改革引來了大量外來人口，并因城市不堪重負而在次年被部分叫停[14]。因此，戶籍成為一種有效的甄別手段，地方政府通過戶籍的權益設置，產生應對人口流動的“拉力”與“推力”。比照博格（Bogue）的人口流動“推拉理論”[15]，良好的就業機會成為人口流動的“拉力”，惡劣的生活環境、不平等的社會福利成為人口流動的“推力”。

地方政府依據身份區別來提供公共服務的政策，會改變某些政府所提供服務的公共產品屬性，增加“排他性”和“競爭性”。 正如巴格拉斯（Berglas）的研究發現，地方政府可以通過居民身份甄別，來確定不同人群能否獲得由財政融資的公共服務，或者獲得多少數量或品質的公共服務，從而人為地改變了地方公共產品的原有特性[16]。中國的戶籍制度也正在起著這樣的作用。例如，對于義務教育，非本地戶籍的適齡兒童，無法獲得當地在依靠財政供養的公立學校的入學資格，他們要么去私立學校付費學習，要么支付高昂的擇校費、贊助費。外來人口被戶籍的藩籬擋在義務教育、最低生活保障、住房政策、就業政策、社會保險等公共服務之外。具體而言，只有本地戶籍才能享受當地的免費義務教育；只有擁有當地戶籍的低收入家庭，才有資格獲得政府的救濟福利；只有擁有當地且城市戶籍的低收入家庭，才能申請保障房；還有一些就業崗位，也對戶籍提出明確的要求。社會保險制度雖然沒有硬性的戶口方面的要求，但是戶籍也是流動人口參保的重要限制，典型的例子是養老保險異地接續困難，在參加了城鎮基本養老保險的流動人口中，747%的人沒有將養老保險轉移到現工作城市[17]。

然而，地方政府提供的另一些公共物品和服務，卻無法或難以用戶籍來甄別其使用者，這些包括環保、道路、橋梁等基礎設施，城市公園和廣場等休閑設施。一個地方的空氣的好壞、水質的優劣，不問身份地位地、平等地影響著當地的所有人。事實上，在這些物品和服務中，有些是通過貨幣，而非身份的方式來甄別其使用者，如收費道路和橋梁。從嚴格意義上說，醫療也屬于無法以戶籍限制人們獲取消費權的公共服務：在長期的市場化改革下，醫療服務是花費巨大的一種消費；在醫療水平不均衡的情況下，很多落后地區的居民需要到大城市大醫院就醫。

鑒于以上分析，我們可以將公共服務劃分為兩大類別：第一類是以戶籍來“區隔”的公共服務，第二類是不以戶籍來“區隔”的公共服務。本文的核心假設是，戶籍作為區分居民身份的制度工具，具有決定居民能否得到地方公共服務，或者得到多少數量服務的甄別功能，但這一功能的運作將因公共物品和服務種類的不同而不同。對于那些不可能或很難把部分居民排斥在外，而必須共同消費的服務和物品，戶籍的甄別工具功能將失效。相反，對于那些能夠通過限定使用者身份，把一部分居民排斥在外的服務和物品，戶籍的甄別功能將起作用。具體而言存在如下假設：

①假設一：在第一類公共產品和服務的提供上，非本地戶籍的外來居民，在子女上公辦學校、享受社保和住房（如保障性住房、低保）待遇上，與戶籍人口的待遇相差甚大。政府可以通過戶籍準入作為條件，限制一部分人群享受這些服務，從而降低公共服務的支出成本。如果將流動人口的這類公共服務納入本地財政，卻沒有足夠的財力支持，則必然會降低人均公共服務水平。因此，我們可以假定，地方政府對這類服務和物品的支出水平，會因它們所管轄地區非戶籍人口的相對規模（相對戶籍人口而言）的增加而降低。

②假設二：在第二類公共產品和服務的提供上，居民可以不受身份限制地，根據他們的能力和意愿進行消費，戶籍的排他作用顯現不出來。因此，政府無法區別對待不同身份的居民對此類公共服務的消費。隨著人口增加所引發的這類公共服務的財政支出的增長，政府會主動尋求財政轉移支付的支持或者通過其他貨幣方式的支持。因此，可以假定，地方政府對這些服務和物品的提供水平，不會因它們所管轄地區非戶籍人口的相對規模（相對戶籍人口而言）增加而顯著降低，卻可能增加。

一級標題三、方法與數據

本文將通過對廣東省2007～2010年21個市的人口結構和不同類型公共服務支出數據進行統計分析來檢驗以上假設。廣東省是我國沿海發達省份之一，它的沿海地區特別是珠江三角洲地區，擁有眾多的外資和民營制造業企業，吸引了大量的外地務工人口，這些外來人口來自于江西、湖南、四川等廣大內陸地區以及廣東境內的經濟較落后地區。104億常住人口的廣東，流動人口占其三成，是“中國流動人口第一大省”，2010年廣東有外來人口3667萬人[18]。我們可以用，“常住人口

第六次全國人口普查使用的常住人口=戶口在本轄區人也在本轄區居住+戶口在本轄區之外但在戶口登記地半年以上的人+戶口待定（無戶口和口袋戶口）+戶口在本轄區但離開本轄區半年以下的人。/戶籍人口”（RPR）這一比值，來衡量某市的外來人口規模。在這個指標上大于1的市為人口流入地，小于1則為人口流出地。根據官方數據顯示，2007～2010年，廣東省的外來人口在不斷增加，2010年常住人口占戶籍人口比重為141，可以理解為平均100個廣東本地人當中就有41個外省人。在廣東的21個地市中，有10個市屬于人口流入地，即常住人口大于戶籍人口。其中，以加工制造業著稱的東莞，一直是外來人口最多的地級市，到2010年，東莞的外來戶籍人口是本地戶籍人口的452倍。茂名則是廣東境內人口流出最多的地級市，078的比值，表明本地戶籍人口中有78%留在當地；換言之，100個當地人口中有22個人會流動到其他地方工作生活（詳見表1）。

本研究將運用Stata統計軟件對21個市的4年數據建立統計分析模型。因變量就是各類公共服務支出，包括以常住人口人均化后的教育、社保、環保、交通等公共服務支出。自變量，以常住人口與戶籍人口比為關鍵性自變量。

根據研究假設，我們認為，一方面，對于通過戶籍來篩選使用者的公共服務而言，當外來人口增加，這些公共服務支出將無法及時滿足實際常住人口的需求，因而會帶來人均支出水平的降低。簡言之，以戶籍來“區隔”的公共服務的供給水平，將難以做到反映實際公共需求，會引發外來人口聚集地公共服務供給不足。

另一方面，對于無法以戶籍來區分使用者的公共服務，政府可以通過“使用者付費”的方式來獲得支出資金，因而當使用者具有支付意愿和能力時，就可以享受這些服務（如收費公路），使用者增加帶來的是政府收費的增加，因而外來人口的增多并不一定會降低這部分公共服務的人均支出水平，對于某些特殊性質的公共服務反而可能增加支出。也就是說，不以戶籍來“區隔”的公共服務的供給水平，可以不受流動人口的影響，或隨流動人口的增加而增加。

對于這兩個假設我們可以在模型中操作化為這樣的函數關系。

假設一操作化為：對于那些用或可以用戶籍甄別其使用者的公共服務和物品（第一類公共品），在控制了其他條件的情況下，模型中的RPR參數為負，并通過統計上的顯著性檢驗。假設二操作化為：對于那些無法或難以用戶籍甄別其使用者的公共服務和物品（第二類公共品），在控制了其他條件的情況下，模型中的RPR參數沒有通過統計上的顯著性檢驗，或者以正值通過檢驗。具體如表2所示。

2目前，全國有上海等少數城市為非戶籍人口提供免費義務教育，據悉廣東省計劃在2013年起將非戶籍人口子女納入免費義務教育范圍。本文研究對象為2011年之前的廣東，絕大多數城市的外來人口子女仍被排除在非戶籍地免費義務教育之外。

3購買社會保險的非本地戶籍人口也可獲得本地的相應服務。但政府提供的社會保障中的很多方面，包括社會撫恤、低保、救濟、就業補助、退役安置、殘疾人補助、行政事業單位離退休補助、企業改革補助等都是對本地戶籍人口提供，這些支出在市及地方政府社保支出中占主要部分。

4根據國家統計局的解釋，醫療衛生支出主要包括醫療衛生管理、醫療服務和醫療保障等，目前非本地戶籍人口參加醫保后也可獲得這方面的服務。

除了外來人口規模這一關鍵性變量之外，研究還把若干控制性變量納入模型：

①“常住人口數量”（RP）用于控制規模經濟的作用，在其他條件相等的情況下，一個縣市的人口規模越大，它提供的公共服務單位成本通常越小，因此，我們期待這個變量的回歸系數為負并通過統計上的顯著性檢驗。

②模型使用“人均GDP”（以“常住人口”人均化）來衡量各縣市的經濟發展水平。根據一般現實和瓦格納定律，經濟發展水平較高的地方應當具有較高的支出水平，所以這個變量的回歸系數期待為正。

③“轉移支付占支出比重”，主要用來考察某項公共支出的資金是來自本級還是上級。這個變量的內涵為中央和省級政府拔付市（縣）地方政府的財政資金，在此本文用（本級財政支出-本級財政收入）/本級財政支出，來粗略估計廣東各市轉移支付情況。中國的地方政府沒有自行發債的權力，因此，它們的本級支出大于本級收入的差額，基本上是由上級政府給予的轉移支付予以彌補。考慮到分稅制改革以來地方政府財政對轉移支付的依賴度越來越大的事實，我們預期在我們的統計模型中這個變量的回歸系數為正且通過顯著性檢驗。

一級標題四、統計模型分析

表3匯報了外來人口聚集地區的兩類公共服務支出的情況。模型觀測樣本為2007～2010年廣東省10個常住人口大于戶籍人口的地級市（包括廣州、深圳、珠海、汕頭、佛山、惠州、東莞、中山、江門、潮州），由于時間序列較短只有4年（2007年開始財政數據統計口徑發生變化，無法與之前的數據統一處理。），所以模型分析采用了對面板數據的混合模型估計。通過統計模型可以發現，廣東省外來人口聚集地，非本地戶籍人口規模的確對兩種不同類型的公共服務支出起到不同的影響作用。

首先，對于有戶籍限制的公共服務，外來人口的增加會降低這些公共服務的支出水平，且缺乏有力的財政支持。變量“常住人口對戶籍人口比”在普通教育支出模型和社會保障模型中都通過了負顯著性檢驗。這表明，外來人口增多的地方，人均普通教育和人均社會保障支出就會降低。這意味著，地方政府在這兩方面的財政支出，仍然存在對外來人口的歧視性分配，難以滿足實際常住人口的真實需求。

事實上，將外來人口的基本公共服務納入當地政府財政，對人口聚集地廣東而言是存在很大壓力的。這一方面是由于外來人口的規模非常大，另一方面則是由于缺乏足夠的財力支持。在教育和社保這兩個模型中，“轉移支付占地方支出比重”都沒有通過顯著性檢驗，“人均GDP”通過正顯著性檢

驗，在工業為主的廣東發達地區，GDP的大小直接反映政府的財政能力，可以說2007年以來廣東省的10個外來人口聚集地區，主要依靠本級財力來負擔包括外來人口在內的普通教育與社會保障支出，即便有一定的專項補助，對于滿足實際需求也是杯水車薪。中央對于廣東的轉移支付的確是極少的，以免費義務教育為例，中央與地方政府在西部地區按照8∶2的比例分擔，中部地區以6∶4的比例分擔，而在廣東等發達地區則由地方政府統一承擔。在“基本公共服務均等化”的政策要求下，若將外來常住人口納入免費義務教育、基本社會保障的范疇，將需要巨大的財力支撐，若缺乏有效的財力支持，對于即便是經濟發達的珠三角地區而言也是難以負荷的。

其次，對于沒有戶籍限制的公共服務，外來人口的增加大多不會直接影響公共服務的支出水平，它們對于轉移支付的依賴相對較大。在不以戶籍區分的公共服務當中，“常住人口對戶籍人口比”變量在公安、醫療、環保、交通模型中均沒有通過顯著性檢驗。當戶籍不再成為限制一部分消費的甄別工具時，實際的公共需求會直接通過“消費擁擠”表現出來。比如治安事件的增加、公共交通承載能力的不足、工業和生活排污的增加，等等。在無法使用戶籍限制部分人口使用以降低支出成本的情況下，為了保障各種要素在本地的自由流通，保障城市生產生活的合理運轉，政府不得不及時調整相應的公共支出規模或者通過收費的方式，適應實際的經濟發展和社會管理的需求。醫療和交通以“使用者付費”，環保支出以“排污者付費”來獲得部分資金來源，同時轉移支付也是這些公共服務不可或缺的財力支持。近年來，醫療衛生改革備受關注，為了推進地方政府基本醫療保障制度建設，政府設立了相應的補助資金。交通和環境保護都是外部性較大的公共產品，原本就是需要中央政府引導和支出的公共服務，因此，這部分公共服務也需要轉移支付資金的支撐。

再次，有些直接與外來人口相關的公共服務的支出水平，會隨著外來人口的支出而增加。城鄉社區事務主要包括：城鄉社區管理事務、城鄉社區規劃與管理、城鄉社區公共設施、城鄉社區住宅、城鄉社區環境衛生、建設市場管理與監督、政府住房基金支出、土地有償使用支出、城鎮公用事業附加支出、其他城鄉社區事務支出。流入廣東的外來人口以農村剩余勞動力居多，他們通常居住在城鄉結合部或者城中村。隨著這部分人口的增加，城鄉社區的社會管理工作也會劇增。目前，從中央到地方十分強調對流動人口的社會管理創新，對流動人口社區管理到方方面面，因而支出也會隨之增加。正如該模型中所顯示的，“常住人口對戶籍人口比”通過正顯著性檢驗。“轉移支付占支出比”通過正顯著性檢驗，表明城鄉社區支出水平的增加也需要依靠轉移支付資金。

一級標題五、總結與啟示

中國的大規模人口流動，的確給地方政府的公共服務支出帶來了沖擊。不同于西方主要依靠稅收負擔、產品價格來引導人口流動和聚集，并向他們提供公平的、同質的公共服務，中國的公共服務配置，缺乏稅收調節和價格引導，以戶籍為準入條件或者分配標準的公共服務支出方式長期存在。然而，這種公共服務分配機制將難以為繼，因為市場需要生產要素，人力資本的自由流動需要政府提供公平的社會環境。這就要求政府摒棄身份歧視，向公民提供公平、公正、和諧的公共服務。

廣東省已經在向外來人口提供基本公共服務、吸納外來人口入戶方面出臺了很多政策，但是實現均衡的公共服務供給仍然任重道遠。研究證明，外來人口的增加對“以戶籍來區隔的公共服務”和“不以戶籍來區隔的公共服務”的兩類公共服務支出影響不同。當地方政府可以通過戶籍來限制某些居民享受普通教育和基本社會保障，且缺乏轉移支付支持的時候，外來人口的增加使得地方政府面臨巨大財政壓力，導致廣東省人口聚集地的這兩種公共服務支出水平的降低。而當戶籍壁壘不再起區別作用時，公共服務（醫療、公安、環保、交通）的支出水平不會受到外來人口規模變動的直接影響；而且外來人口的增多會促進城鄉社區事務的支出水平。這些不以戶籍為重要依據的公共服務可以依靠收費及專項補貼的方式來獲得支出財力，在其公共支出分配上，地方政府顯得相對公平。

在“本地戶籍”與“非本地戶籍”的“身份區別”下，鑒于這兩類地方公共服務支出的差異和財政支持現狀，要實現人口自由流動和公共服務均等化的目標，關鍵需要優化財權與事權分配，合理劃分中央與地方的責任歸屬。一是，依照公共服務的分配屬性劃分支出責任，盡量減少因戶籍區別帶來的再分配不公平。那些屬于再分配的公共服務應當以中央支出為主。例如社會保障，由中央為主負擔統一的最低標準的補助，并要求地方政府根據經濟發展程度做相應增加，從而減少同一地區居民因戶籍不同帶來的巨大差異，并降低此類公共服務給地方政府帶來的財政壓力。

二是，按照公共產品的外部性大小，劃分政府支出事權。這些通常不受戶籍限制的公共服務和產品，在人口流動增加的情況下主要解決的是公共服務的過度擁擠和供給不足，因而必須明確事權。對于受益范圍跨區域卻無法由一個地方獨自完成的公共服務，需要以中央為主并且中央和地方政府共同負擔，如省際交通、環境保護等；對于收益范圍僅在本轄區的公共服務，由地方政府財政自主負擔，如公共治安、城鄉社區事務等。

三是，摒棄戶籍限制，根據地方的經濟和財力狀況，設立專門針對外來人口公共服務的專項資金。上海已經在2010年實現了農民工子女的免費義務教育，廣東中山市的“積分制”依據流動人口對當地的貢獻提供服務。地方政府可以依據人口與經濟情況借鑒這些城市的做法，更重要的是，地方政府應該建立起針對常住外來人口公共服務的預算機制，以及中央和省級專項轉移支付。

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