唐志軍：中國為何管不住“三公消費(fèi)”

浙江大學(xué)公共政策研究院副院長范柏乃指出，近年來，全國三公消費(fèi)總額突破了9000億元，相當(dāng)于2012年全年財(cái)政收入的10%！時任新聞出版總署署長的柳斌杰用微博嚴(yán)厲批評：“幾百個文件管不住大吃大喝，真是治國之?dāng)」P！”

近日，兩則消息再次將中國的“三公消費(fèi)”——公款吃喝、公款用車、公款（出國）旅游——問題推上風(fēng)口浪尖。

3月24日，在浙江大學(xué)玉泉校區(qū)舉行以“三公浪費(fèi)的治理”為主題的沙龍上，浙江大學(xué)公共政策研究院副院長范柏乃指出，近年來，全國三公消費(fèi)總額突破了9000億元，相當(dāng)于2012年全年財(cái)政收入的10%！

4月7日，時任新聞出版總署署長的柳斌杰用微博說出了前所未有的嚴(yán)厲批評：“幾百個文件管不住大吃大喝，真是治國之?dāng)」P！”

一言激起網(wǎng)絡(luò)論壇的軒然大波，將中國“三公問題”之嚴(yán)重再一次曝光于天下。

“三公問題”不僅歷史悠久、極具生命力和戰(zhàn)斗力；而且規(guī)模壯觀、控制力強(qiáng)。在規(guī)模上，“三公消費(fèi)”的金額遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于我國每年的國防投入。2006年，國家行政學(xué)院教授竹立家曾在《學(xué)習(xí)時報》發(fā)表《政府管理改革的幾個切入點(diǎn)》一文，該文明確指出：政府部門每年的公車消費(fèi)、公款吃喝、公費(fèi)出國三項(xiàng)支出高達(dá)9000億元之巨。竹立家說，資料顯示，2004年，我國至少有公車400萬輛，公車消費(fèi)財(cái)政資源4085億元，大約占全國財(cái)政收入的13%以上。與公車消費(fèi)相聯(lián)系，各種資料顯示，全國一年的公款吃喝在2000億元以上，二者相加總數(shù)高達(dá)6000億元以上。2000年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示，1999年的國家財(cái)政支出中，僅干部公費(fèi)出國一項(xiàng)消耗的財(cái)政費(fèi)用就達(dá)3000億元。竹立家認(rèn)為三公相加，數(shù)字高達(dá)9000億元。而事實(shí)是，2004年后，我國的“三公消費(fèi)”有增無減，到今日，每年的支出額至少在1萬億元以上。而我國2012年的國防預(yù)算收入僅為6702.74億元。與“三公消費(fèi)”的巨額支出形成鮮明對比的是，我國的教育經(jīng)費(fèi)則連年欠賬，早在1990年代就提出“國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例4%”的目標(biāo)，然而，時至今日卻還未實(shí)現(xiàn)。在控制和影響范圍上，“三公消費(fèi)”更是超群絕倫，大有“一統(tǒng)江湖、惟我獨(dú)尊”之勢。上至中央各部委、下至窮鄉(xiāng)僻壤的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；從國有壟斷企業(yè)到公益慈善機(jī)構(gòu)、從教育單位到公立醫(yī)療系統(tǒng)……可以毫不夸張地說，只要有公權(quán)力的地方，就有出手闊綽、死了都要“花”的“三公消費(fèi)”！

然而，與中國“三公消費(fèi)”火熱形成鮮明對比的是，先富起來的美國、德國的公務(wù)人員卻時時處處“摳門”得很，顯得小家子氣十足，完全不像一個超級大國的高級官員，也完全沒有中國官員們的豪氣干云和出手闊綽。

讓我們看看德國總理默克爾和美國副總統(tǒng)拜登訪問中國時的“摳門”做法吧。

2011年4月，德國總理默克爾訪華。默克爾抵達(dá)南京后，獲安排入住市內(nèi)“索菲特銀河大酒店”頂樓的四百多平方米、可以看到南京全景的總統(tǒng)套房。但默克爾認(rèn)為這個安排過于奢華，堅(jiān)持要人住七十多平方米的普通商務(wù)客房。普通商務(wù)房入住價格每夜為1700多元人民幣，加上服務(wù)費(fèi)不到1800元；而總統(tǒng)套房入住一晚，要3萬多元，連同服務(wù)費(fèi)則要近4萬元，價格相差20多倍。第二天早上，默克爾謝絕去專門為其準(zhǔn)備的私密性強(qiáng)的索菲特會所，堅(jiān)持和一般住店客人一樣到7樓西餐廳吃自助早餐。而且不進(jìn)VIP包間，和隨行的德國工作人員一道在大廳吃自助早餐。她也謝絕了工作人員的服務(wù)，堅(jiān)持自己到自助餐臺取食物，并自己動手切法式長棍面包。此時，發(fā)生了一件小插曲。在取一種燕麥面包時，默克爾不小心將一片面包落到了地上，按照慣例，酒店的工作人員會幫客人撿起來換一個，而默克爾卻拒絕了服務(wù)人員，并彎身撿起掉在地上的那片面包，并放進(jìn)自己的餐盤里。默克爾總理的早餐很簡單，煎雞蛋卷、奶酪餅、西瓜、面包，也包括掉到地上的那兩片麥片面包。

2011年8月，美國副總統(tǒng)拜登訪華。8月19日，拜登和美國駐華大使駱家輝夫婦一行來到位于鼓樓大街的姚記炒肝店吃午飯，后據(jù)美國大使館的微博稱，“拜登副總統(tǒng)等5人點(diǎn)了5碗炸醬面，10個包子，拌黃瓜，涼拌山藥，涼拌土豆絲以及可樂等。總費(fèi)用79元。”

為什么同為官員的德國總理默克爾、美國副總統(tǒng)拜登等人能勤儉節(jié)約、想方設(shè)法不浪費(fèi)納稅人的錢，而中國，即便發(fā)了幾百個文件都無法制止官員們終日里海吃山喝、饕餮魚肉、公車私用、環(huán)球旅行呢？

答案就在于一個國家是否有著實(shí)質(zhì)民主和其權(quán)力結(jié)構(gòu)是否制衡。如果一國有著實(shí)質(zhì)民主，其權(quán)力結(jié)構(gòu)是有效制衡的，那么官員就無法用公權(quán)辦私事，也無法大肆進(jìn)行“三公消費(fèi)”——“為祖國喝茅臺、為人民開豪車、為學(xué)習(xí)拜訪拉斯維加斯”了！而如果一國缺乏實(shí)質(zhì)民主，而且權(quán)力結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡，其結(jié)果就只能是走向“三公消費(fèi)”泛濫，長時期“幾百個文件管不住大吃大喝”了。這是因?yàn)椋?/p>

首先，權(quán)力失衡時，無法衍生出真正意義上的法律和建立起真正意義上法治社會，最終結(jié)果往往是流入人治的漩渦。法律是一種游戲規(guī)則，是各方博弈的結(jié)果。如果博弈各方的權(quán)力失衡，法律就會淪為權(quán)力強(qiáng)勢者的一只奴役之手——弱勢者的利益和意志，受強(qiáng)勢權(quán)力者支配。于是，法律就成為一種惡法。惡法的本質(zhì)是不公正、不透明、缺乏對人權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的普遍尊重和保護(hù)。由于惡法違背了人的本性和人類的基本價值觀，所以人們從內(nèi)心里面反感它、唾棄它、抵制它；而且在行動上也會盡可能采取措施來規(guī)避由于惡法的實(shí)施所帶來的損失，如陽奉陰違、地下交易、串謀抵制等等。這樣，法律的實(shí)施成本就會很高，實(shí)施起來就很困難。尤其重要的是，惡法下，很難發(fā)育出法治文化和法治文明，法治社會的建立也就無從談起了。沒有法治，只能是人治。法律失守，只能靠人治化的文件來替代法律。當(dāng)社會有什么問題，或者領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為社會有什么問題需要解決時，那就下個文件吧。于是，中央下文件，部委下文件，各級地方政府和職能機(jī)構(gòu)也下文件。文件就越來越多。然而，一是，文件本身不是法律，靈活性太強(qiáng)，缺乏應(yīng)有的法律權(quán)威性，其約束力較之法律而言甚為低下。二是，文件的發(fā)出者各有各的私利，基本上都是代表本部門的利益，于是，中央、地方、部委、職能部門之間文件也就經(jīng)常相互“打架”，搞得下面無所適從。三是，權(quán)力失衡時，權(quán)勢者常常不守承諾，當(dāng)一個文件推出后，如果發(fā)現(xiàn)該文件在實(shí)施中不符合自身的利益，他們就會改變文件精神，發(fā)出其他的文件。這樣一來，或者文件與文件之間有大量的空子可鉆；或者許多文件起草隨意，失效也快；或者文件由于傳遞鏈條太長，導(dǎo)致扭曲嚴(yán)重，背離原有的意愿；或者文件多如牛毛，搞的下層既被各種文件所困擾，無法領(lǐng)會文件精神，又可以借口文件太多，看不過來，或者忘記了。

其次，權(quán)力失衡時，權(quán)力會帶來巨額的權(quán)力租金。權(quán)力的大小總是與掌握的資源多少和控制他人命運(yùn)的能力息息相關(guān)的。也就是說，權(quán)力所有者手上的權(quán)力是一種極具價值的資源，可以造福或者加害于他人。然而，如果權(quán)力得到有效制衡，那么權(quán)力所有者就無法用其公權(quán)力來謀取私利。一旦他那樣做，他就會因?yàn)檫x民和競爭者的反對而失去其權(quán)力，甚至變?yōu)殡A下囚。而如果權(quán)力失衡，那他利用公權(quán)力來謀私利的成本就會大大下降。因?yàn)椋藭r，他或者缺乏競爭者，或者選民無法對其進(jìn)行有效的懲罰。于是，他將權(quán)力變現(xiàn)為收入的空間就極為巨大，他也就可以無所顧忌地將權(quán)力變現(xiàn)化。而且，一旦他享受到了來自權(quán)力變現(xiàn)的各種好處之后，他就具有了強(qiáng)烈的動機(jī)來維持這種權(quán)力和享受其好處。而作為權(quán)力變現(xiàn)的手段，公款吃喝、公車私用、公費(fèi)旅游等較之直接的受賄來說，蒙蔽性更強(qiáng)、入罪的可能性更小，也不那么容易引起民眾的反感；而且還具有更多的托詞來拒絕改革。所以，中國的“三公消費(fèi)”就連年成為官員們進(jìn)行權(quán)力收入化的一種最受歡迎的方式而延續(xù)至今天。剛剛曝光的原湖南交通副廳長陳明憲貪腐案就很好地說明這一問題。據(jù)媒體報道說：陳明憲生活極度奢靡。大約兩三年的時間內(nèi)，其一直住在湖南五星級酒店——華雅國際大酒店。陳明憲住在酒店的費(fèi)用每年就是四五十萬元。案發(fā)前，陳每天晚上打麻將到凌晨兩點(diǎn)，和他打牌的老板都會主動輸幾萬元！

再則，權(quán)力失衡時，民眾只能依附于權(quán)力。當(dāng)權(quán)力失衡時，由于游戲規(guī)則缺乏公正性，決定競爭勝負(fù)的主導(dǎo)因素不是個人的實(shí)力和貢獻(xiàn)，而是與權(quán)勢者的親疏、關(guān)系的好壞和權(quán)勢者的個人偏好。如果你是權(quán)勢者的親人，如子女，那么你自然就高人一等、占盡優(yōu)勢（這就是當(dāng)下流行的“千好萬好不如一個官爸爸好”）；或者如果你深諳權(quán)勢者的偏好，能投其所好，成為其眼里的“自己人”，那么你就擁有了別人沒有的獲取項(xiàng)目、得到提拔、受到重用的機(jī)會，而且你辦起事情來也會如魚得水——如把子女安排進(jìn)重點(diǎn)中小學(xué)、給父母親安排進(jìn)最好的醫(yī)院就醫(yī)等等。而如果你與權(quán)勢者扯不上任何關(guān)系，即便你再優(yōu)秀，也很難像權(quán)勢者的親屬和親信那樣一帆風(fēng)順，除非上帝眷顧你，給你特別的運(yùn)氣。而且，權(quán)力失衡時，媒體和監(jiān)察機(jī)關(guān)也基本被權(quán)力所俘獲，或者失去自由、或者失去其應(yīng)有的公正性和勇氣。于是，尋求改變自己命運(yùn)的普通民眾不得不依附于權(quán)力。一是他們不得不為官員們的酒店饕餮、公款出國旅游埋單——就像我們看到的那樣，許多官員在高檔酒店饕餮和出國旅游時，都有商人相陪，代為埋單；或者，官員們在酒店饕餮時，埋單的主人常常是別人。二是他們對官員的“三公消費(fèi)”只能忍聲吐氣，敢怒不敢言。三是失去自由和自主性的媒體和監(jiān)察機(jī)關(guān)，也無法履行其應(yīng)有的職責(zé)，只能對“三公消費(fèi)”做一些無關(guān)痛癢的討伐，而不敢做最深層、最嚴(yán)厲的揭露、批判和打擊。

然而，世界是豐富多彩的。它在向我們展示權(quán)力失衡下“三公問題”猖獗難治的同時，也在向我們展示民主憲政下“三公問題”的銷聲匿跡。世界各國發(fā)展的歷史表明，實(shí)質(zhì)民主和憲政下，權(quán)力會得到有效制衡。而且，在此基礎(chǔ)上，會演生出一個基于法治的政治文明。法律而不是文件成為治國的基礎(chǔ)。制度也因其良性而得到有效執(zhí)行。于是，我們就可以看到以下景象：香港，一個彈丸之地，卻有著聞名全球的清廉政制，官風(fēng)質(zhì)樸、官德高潔，官員更不敢隨意公款消費(fèi)。德國總理默克爾2011年訪問南京，多次要求住面積70多平米的普通套房，而拒絕400多平米的總統(tǒng)套房。美國副總統(tǒng)拜登訪華時，在位于鼓樓大街的姚記炒肝店吃午飯，一行5人只點(diǎn)了5碗炸醬面，10個包子，拌黃瓜，涼拌山藥，涼拌土豆絲以及可樂等，總費(fèi)用79元。而美國駐華大使駱家輝則從第一天登上中國這片土地起，就以其清廉、節(jié)儉、質(zhì)樸而震撼國人心魂！

至此，我們已明白“為什么幾百個文件管不住中國的公款吃喝”的真正原因：權(quán)力失衡！那么，怎么樣才能真正構(gòu)建一個清廉政府、節(jié)儉政府、高效政府呢？答案其實(shí)并不復(fù)雜：加快改革，建立實(shí)質(zhì)民主和憲政；構(gòu)建法治文明，根絕人治土壤；規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡！

（唐志軍為經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，湖南科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教師）

摘自財(cái)經(jīng)網(wǎng)