津市市設施農用地管理情況調研報告

胡黎明 袁露影

近年來，津市農業現代化發展加快，農業生產經營規模迅速擴大，農業配套設施面積和數量不斷增加。但設施農用地管理制度不健全，呈現發展無序的狀況。黨的十八大提出，要“全面促進資源節約，加強生態文明制度建設”。為貫徹落實政策精神，在全面掌握津市設施農用地現狀的基礎上，加強設施農用地管理，防止濫占亂用土地，促進設施農業的健康有序發展，國土資源局對津市設施農用地的情況開展了調研，并提出了一些意見建議。

津市市設施農用地現狀

津市市總人口26萬，其中農業人口15萬人。土地面積83.24萬畝，耕地面積32.44萬畝，2011年全市農業實現產值7.1億元，占農業總產值49%，農業已成為農民增收的支柱產業。截至目前，津市市各類畜禽養殖用地面積為753.21畝，占用耕地115.76畝，占用林地123畝。其中生豬規模養殖場27家，蛋雞和肉雞規模養殖24家，蛋雞和蛋鴨規模養殖6家，兔、羊、鴿子、鵝、肉牛和魚規模養殖各1家。

目前，津市市設施農用地管理存在一些問題。

首先，用地缺乏有效管理。據調查，全市7個鄉鎮設施農業用地，占用耕地115.76畝，占用林地123畝。目前，津市設施農用地的用地企業或個人一般都直接與村委協商，農業及其配套用地在土地承包流轉中，與農戶簽訂臨時土地租賃合同，用地選址、用地面積都由轉入方自行決定，并未對設施農用地進行立項管理，沒有相關的法規文件約束，導致違規占用耕地、無限制擴大用地范圍、農民利益受到損害。且津市設施農業發展的形式多為農戶、企業主自主開發型，缺乏發展規劃和管理，農用地零星分布、資金投入低、配套設施不完備。

其次，審批缺乏有序操作。目前，津市的農用地審批，只要用地申請者向當地政府提出用地申請，政府簽字確認即可使用土地，而申請書中沒有明確用地時間、用地面積等相關事宜，對于占用耕地的，更未要求其簽訂復墾協議。由于缺乏有序的審批程序，致使用地者隨意占用耕地、擴大用地范圍，造成土地甚至是優質耕地流失。

第三，部門缺乏有機配合。設施農用地的管理需要相關部門明確職責、密切配合，但目前農業、環保、畜牧等部門以及鄉鎮政府未將津市設施農用地納入日常管理，相應責任追究制度不完善，部門之間分工合作不明確，沒有形成聯動機制。出現問題后，各部門不能及時予以制止、責令限期糾正和整改，導致土地資源的浪費和破壞。

第四，環境缺乏有力保障。調查發現，津市設施農用地多用于養殖畜禽，以小規模飼養為主，農民住房往往是前住人后養畜，衛生環境差。隨著生豬和家禽養殖量的不斷增多，一些養殖戶將畜禽排泄物隨意堆放，周圍惡臭彌漫。這種人畜混居養殖方式，遠遠不能適應畜產品質量安全、公共衛生安全和生態環境安全的要求，不利于畜禽品種改良和規范化、標準化生產，對生態環境造成了極大破壞。

對策與建議

出臺政策，加強規范管理。為切實加強津市設施農用地管理，根據《國土資源部農業部關于完善設施農用地管理有關問題的通知》（以下簡稱《通知》）等文件精神，結合津市實際，征求農業、環保、林牧漁業、規劃、水利等有關部門意見和深入鄉鎮調研的基礎上制定《津市市設施農用地管理實施細則》和操作規范。一是明確設施農用地劃分范圍。明確設施農業的用地范圍主要是生產設施用地（如畜禽舍、養殖池等）和附屬設施用地（如生活管理用房、農村道路等），禁止以農業為依托的休閑觀光項目以及各類農業園區。涉及經營永久性餐飲、住宿、工廠化農產品加工、中高檔展銷等用地，均不屬于設施農用地范圍，應按非農建設用地管理。二是科學編制設施農用地規劃。各鄉鎮應該在相關職能部門的統一指導下編制好本轄區內設施農用地規劃。該規劃應符合土地利用總體規劃、農業發展規劃、村鎮規劃等有關要求，合理確定設施農用地的規模、布局，嚴禁設施農用地占用基本農田。三是強化節約集約用地意識。鄉鎮、各職能部門應加強宣傳，引導企業興建農業設施應盡量利用未利用地和低效閑置地，不占或少占耕地，嚴禁占用基本農田。財政部門設立復耕資金專項賬戶，按規定繳納復墾保證金。在建設過程中，附屬設施占用的耕地，由經營者按照“占一補一”的要求負責補充占用的耕地，并做到先補后占。沒有條件補充耕地的，可以根據附屬設施占用耕地面積，按規定繳納耕地開墾費。

明確職責，規范審批程序。根據《通知》精神，需制定一套既合法又便于操作的審批流程，明確各部門職責。設施農業項目大多時效性、季節性較強，對報送材料應該嚴格審查，不符合要求的材料，當面告知并說明理由。對一些可能造成生態環境影響的設施農業和畜牧業項目，還要取得林牧漁業和環保部門出具的審查意見。同時，經審批同意實施的設施農業項目，政府應該委托市國土部門發放用地批準通知書，使設施農業用地審批項目進一步規范。

嚴格監管，建立規范機制。《通知》對具體的操作模式、實施步驟、文本格式等沒有形成統一規范，也缺乏相應配套文件的有效支持。我局結合近年來的項目用地辦理經驗和國土部門工作特點，本著規范管理、資料完備、便于操作的原則，建議從以下三個方面加強設施農用地監管：一是強化基層管理職能，為管理把好關。鄉鎮國土所在設施農用地審批過程中負有重要職責。在實地踏勘過程中，國土所應做好土地利用現狀記錄，并邀請農經部門、村委會代表等一起實地踏勘，以減少設施農用地項目報批和建設過程中的矛盾。同時國土所還要全程參與設施農用地項目的施工放點、綜合驗收、執法巡查等相關工作，確保項目的順利實施和嚴格按批準條件使用土地，發現違法用地的須及時制止和報告。二是加強內部溝通協調，完善報批材料。國土系統內部明確各自職能，在各自職能范圍內為設施農用地的報批提供材料和技術支持。對設施農用地項目是否符合土地利用總體規劃出具示意圖和審查意見，合理確定設施農用地的規模、布局，不占或少占耕地，嚴禁占用基本農田，并對申報材料進行審查和報批；確保對設施農業項目土地權屬無爭議，確認附屬設施等各類用地的地類和面積，設施農用地經市政府批準后，做好土地利用變更調查和臺賬登記；設施農用地上報后，定期執法巡查，做好后期的全程跟蹤管理。三是建立共同責任機制，加強全程監督。設施農用地申請經市政府批準后，相關部門應各司其職，加強設施農用地全程管理，確保設施農業規范用地。履行施工放樣和綜合驗收程序。項目建設前，由國土部門牽頭，會同項目所在地政府、農業、村委等部門進行施工放樣標定界址點后，正式動工建設。整體工程竣工后，由農業生產經營者向農業和國土部門申請驗收，項目所在地政府、農業、國土等部門對用地面積，建筑層次、用途進行綜合驗收，不符合設施農用地批準條件的，按違法用地查處。確保設施農業項目到期復墾。試用期滿后，農業生產經營者需要續辦用地的，在到期前一個月內提出續辦申請，符合條件的按程序辦理相關手續。不符合條件的，自行組織復耕，并由市國土部門直至驗收。

齊抓共管，助推生態建設。建立管理共同機制。職能部門應進一步加大農業項目用地的巡查力度，發現經營者未經批準擅自占用土地，破壞生態環境、違規占用林地、擅自改變設施農用地用途，設施農用地到期不復墾等不按規定使用土地的相關行為的，應加強協調配合相關部門采取有效措施，及時制止生產和破壞行為，并明確由鄉（鎮）政府負責拆除、復墾，形成設施農用地共抓共管的良好局面。應加強調查研究，做好政策法規宣傳，教育廣大干部群眾強化生態環保意識，依法合理用地。用地者應按照統一規劃、合理布局、適度規模、規范管理、綜合利用的思路，充分考慮水源、交通、污染等環境因素，盡可能地使畜禽排泄物就地轉化為能源或有機肥料，確保設施農用地建設達到清潔生產的標準。

（作者單位：津市市國土資源局）