陳正興等不服不履行法定職責案

案情簡介

申請人：陳正興、高響秋、高有朝、陳應青、宋六名

被申請人：某縣國土資源局

申請人陳正興、高響秋、高有朝、陳應青、宋六名不服某縣國土資源局行政不作為，于2012年5月向B市國土資源局申請行政復議。

申請人稱其系某縣祿山鄉祿山村村民，在該村擁有合法的土地使用權及房產。2011年7月以來，有關單位以進行項目建設為由強令申請人騰房搬遷，但他們拒不出示拆遷相關手續，沒有任何政府征地批準文件，也不按照國家規定對申請人進行合法、合理的補償，動用各種機械強行拆除了申請人的房屋，非法占用其土地。

申請人請求被申請人對非法占用申請人宅基地的違法行為立案查處，但被申請人未對申請人的查處申請給予任何回復。

被申請人認為其申請已過復議期限，并提供了其收到申請人郵寄《土地違法查處申請書》的郵件單，證實其收到郵寄單的時間是2011年10月，但申請人于2012年5月才申請行政復議，已過了60天的申請復議的期限。復議機關認為申請人的申請過了法定的申請復議期限，因此，駁回了申請人的行政復議申請。

案例評析

焦點一：本案是否屬于信訪事項。有人認為根據《湖南省土地監察條例》，接到土地違法行為的舉報后，符合立案條件的，應當在7日內予以立案；不符合立案條件的，應當將原因告知有關單位或者舉報人。因此，被申請人收到申請人的投訴后，應當予以查處；被申請人未按《湖南省土地監察條例》的規定予以查處，其行為確有不當之處。復議機關應當責令被申請人予以查處。有人認為申請人的舉報行為屬信訪事項。國務院《信訪條例》第二條規定：“本條例所稱信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動。” 本案中，陳正興等村民以書信形式向國土局反映情況，提出投訴請求，屬于國務院《信訪條例》第二條規定的信訪行為。參考最高人民法院（2005）行立他字第4號答復意見中，“信訪人對信訪機構依據《信訪條例》處理信訪事項的行為或者不履行《信訪條例》規定的職責不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理”的規定，陳正興等村民要求國土局對所舉報事項履行法定職責的訴訟請求，不是行政復議機關的受案范圍。

焦點二：是否超過了復議期限。根據《中華人民共和國行政復議法》第九條的規定，公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益申請行政復議的，除法律規定的申請期限超過60日的外，申請行政復議的期限為知道該具體行政行為起60日內。本條所說不服具體行政行為應該作廣義理解，即包括不服行政機關不作為行為。因《行政復議法》第二條（“公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益，向行政機關提出行政復議申請，行政機關受理行政復議申請、作出行政復議決定，適用本辦法”）及整個第三章“行政復議申請”的內容，都沒有對公民、法人及其他組織不服行政機關不作為另行作出規定，只有行政機關具體行政行為的表述，如不作廣義解釋，即不將不作為定義為具體行政行為中，則出現了內容的空白。因此，不服不作為的復議申請也適用第九條的規定。根據《中華人民共和國行政復議法實施條例》第十六條第一款第（一）項的規定，應當履行的法定職責有履行期限規定，而行政機關未履行的，行政復議申請自履行期限屆滿計算。因此，申請人應當自被申請人履行法定職責的期限規定屆滿起60日內向本局申請行政復議。根據《湖南省土地監察條例》的規定，土地管理部門應在7日內決定是否立案，其查處土地違法案件的期限，法律法規有規定的，從其規定；沒有規定的，一般應當自立案查處起30日內作出處理決定，重大案件經立案機關的主管負責人批準，可以延長30日。本案中，土地管理部門立案、查處土地違法案件的最長期限為67日。申請人于2011年10月10日向被申請人舉報土地違法行為，2012年5月14日申請行政復議，已超過了法律規定的期限。申請人的行政復議申請不符合《行政復議法實施條例》規定的受理條件。

預防建議：被申請人未按照法律規定履行法定職責確有不當。本案中復議機關未對此作出評價，而是以申請人的申請超過了行政復議時效為由，駁回了申請人的申請。

對于群眾的來信來訪應當予以重視，認真處理來信、接待來訪，傾聽人民群眾的意見、建議和要求，接受人民群眾的監督，努力為人民群眾服務。

辦案依據：《行政復議法》第九條規定，公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內提出行政復議申請；但是法律規定的申請期限超過六十日的除外。

因不可抗力或者其他正當理由耽誤法定申請期限的，申請期限自障礙消除之日起繼續計算。

《行政復議法實施條例》第十六條規定，公民、法人或者其他組織依照行政復議法第六條第（八）項、第（九）項、第（十）項的規定申請行政機關履行法定職責，行政機關未履行的，行政復議申請期限依照下列規定計算：

（一）有履行期限規定的，自履行期限屆滿之日起計算；

（二）沒有履行期限規定的，自行政機關收到申請滿60日起計算。

（評析單位：長沙市國土資源局）

律師觀點

意見一：有關農村宅基地土地使用權的確權問題

依照《中華人民共和國土地管理法》第八條規定（“宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有”）第十一條規定（“農民集體所有的土地，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認所有權”）第十三條（“依法登記的土地所有權和使用權受法律保護，任何單位和個人不的侵犯”），本案的首要是要確認陳正興、高響秋、高有朝、陳應青、宋六名對其主張權利的土地及附著房產的合法性，即上述當事人是否進行了土地使用權的確權登記，擁有相應的縣（市）人民政府頒發《集體土地使用證》。這是上述當事人主張權利的前提條件。

意見二：有關本案（行政不作為）是否屬于行政復議范圍問題

行政不作為，理論上是指行政機關負有相應之職權卻不履行其職責，從而形成對行政相對人之權利的消極侵害。在對行政不作為案件的審查中，除對其進行一般的立案審查，即對起訴人是否具備原告之訴訟主體資格、有無超出法定的起訴期限進行審查之外，還應重點審查以下幾個方面：

一是被訴的行政機關是否具有必須履行某種行為的法定職責。即本案的被申請人是否具有必須對非法占用申請人宅基地的違法行為進行立案查處的法定職責。

二是原告是否向行政機關提出履行法定職責的申請或要求。

三是申請的答復是否有法律規定的期限。依《行政訴訟法解釋》第三十九條規定：“公民、法人或者其他組織申請行政機關履行法定職責，行政機關在接到申請之日起60日內不履行的，公民、法人或者其他組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理。法律、法規、規章和其他規范性文件對行政機關履行職責的期限另有規定的，從其規定。”依照該條規定，在法律、法規、規章和其他規范性文件未對行政機關履行職責的期限另有規定之外，行政機關應當在60日內對行政相對人的申請事項作出答復，否則即構成行政不作為。從本案反映的情況上述條件都滿足，則可以確定本案被申請人構成行政不作為。

而對于行政不作為是否屬于行政復議范圍，《行政復議法》第六條第九項有關行政復議的范圍規定：“申請行政機關履行保護人身權利、財產權利、受教育權利的法定職責，行政機關沒有依法履行的。”上述條款可以作為本案申請行政復議的依據。

意見三：本案是否已過行政復議時效的問題

根據《中華人民共和國行政復議法實施條例》第十六條第一款第（一）項的規定，應當履行的法定職責有履行期限規定，而行政機關未履行的，行政復議申請自履行期限屆滿計算。因此，申請人應當自被申請人履行法定職責的期限規定屆滿起60日內向本局申請行政復議。根據《湖南省土地監察條例》的規定，土地管理部門應在7日內決定是否立案，其查處土地違法案件的期限，法律法規有規定的，從其規定；沒有規定的，一般應當自立案查處起30日內作出處理決定，重大案件經立案機關的主管負責人批準，可以延長30日。本案中，土地管理部門立案、查處土地違法案件的最長期限為67日。申請人于2011年10月10日向被申請人舉報土地違法行為，2012年5月14日申請行政復議，已超過了法律規定的期限。因此申請人的行政復議申請不符合《行政復議法實施條例》規定的受理條件。

意見四：本案的后續救濟措施建議

《行政訴訟法》第三十八條規定：“公民、法人或者其他組織向行政機關申請復議的，復議機關應當在收到申請書之日起兩個月內作出決定。法律、法規另有規定的除外。 申請人不服復議決定的，可以在收到復議決定書之日起十五日內向人民法院提起訴訟。復議機關逾期不作決定的，申請人可以在復議期滿之日起十五日內向人民法院提起訴訟。法律另有規定的除外。”第四十條：“公民、法人或者其他組織因不可抗力或者其他特殊情況耽誤法定期限的，在障礙消除后的十日內，可以申請延長期限，由人民法院決定。”因此鑒于本案行政復議申請因時效問題已經被駁回，建議盡快向有管轄權的人民法院提出行政訴訟，以維護自身的合法權益。

（點評律師：上海建緯（長沙）律師事務所律師聶慧琴）