美國土地利用管理與啟示

顏學毛

美國是經濟超級大國，也是土地資源大國。在其發展歷程中，對土地的利用和管理有得有失，值得我們認真研究并引以為鑒。

美國土地利用管理的歷史變遷

城鎮發展模式經歷了從無序蔓延向精明增長的轉變。二次大戰后，伴隨著人口暴增、經濟繁榮和小汽車普及，美國大城市出現了“郊區化”現象，即中心城市人口停止增長甚至負增長，而近郊小城鎮人口卻迅速增加。進入20世紀80年代，在人口郊區化的基礎上又完成了產業郊區化。新區像野草般蔓延，伸向原來的農田、牧場和森林。城市用地的無序擴張，消耗了巨量土地資源。據統計，佛羅里達州2000年的農田面積與1960年相比，損失了近40%，其他州的情況大致相同。這樣的損失速度，引起了美國社會廣泛關注。一些地方開始對這種不可持續的增長方式進行反思，并提出了交通導向型開發模式、劃定城市增長邊界、宗地再開發等土地利用策略和措施。這些都被納入到“精明增長”的政策框架之內。“精明增長”在土地利用方面提出了一系列原則，如鼓勵利用建成區內低效用地；保護開放空間、農田、風景區和生態敏感地；提供多樣化住房選擇；鼓勵緊湊型建筑設計。俄勒岡、佛羅里達、馬里蘭等州均實施了“精明增長”計劃，在控制城市擴展方面取得了顯著成效。

土地利用目標經歷了由全面開發向嚴格保護的轉變。由于自然條件優越，美國政府和民眾曾一度忽視保護土地資源的重要性，土地利用粗放。特別是在西部大開發過程中，掠奪式的經營使土地資源遭到嚴重破壞。1934年美國發生了震驚世界的“黑風暴”，西部大平原600多萬畝農田上的3億多噸表土被刮走，波及27個州。此次事件后，美國對土地開發政策進行了深刻反思，土地利用思路開始從全面開發、粗放利用向嚴格保護轉變。美國國會相繼通過一系列法令，范圍涵蓋土壤保持、農田保護、小流域管理、洪水防治、控制采伐和自由放牧等。此外，還采取了實施農業區劃、對農地給予稅收優惠、土地發展權轉讓、土壤保護儲備計劃、休耕等一系列經濟和行政手段，加強農用地特別是耕地保護。

土地利用規劃經歷了從實體規劃向綜合規劃的轉變。20世紀前，美國的城市和土地利用規劃主要著重于物質建設和空間形態布局等實體要素，對經濟、社會、文化等非物質性要素缺乏考量，從本質上講是一種實體規劃。如19世紀由朗方完成的華盛頓規劃、由威廉·潘恩完成的費城規劃，均只是按照美學設計的城市建設藍圖。20世紀后，土地利用規劃逐步融入社會、政治、經濟等內容，開始從實體規劃向綜合規劃轉型。綜合規劃的內容涵蓋經濟發展戰略、各類用地配置與布局、增長管理、公共服務設施、社區安全、歷史文化保護、基礎設施、社區再發展、城市設計等多項內容。在效力上，綜合規劃是涉及土地利用各項活動的基本依據，編制各類專項規劃、專區規劃、區劃條例、土地細分以及建設各類項目都必須符合綜合規劃。

土地再次開發經歷了由城市更新向社區開發的轉變。為解決中心城區衰敗問題，美國于1949年至1972年期間開展了大規模的城市更新運動。約1100座城市開展了2800項更新工程，拆除60萬左右單元的房屋，搬遷200多萬居住人口，涉及城市用地120多萬畝。客觀地講，這一運動取得了一定效益，對美國城市地理分布及城市化進程產生了深遠影響。但在大多數地方，更新僅僅被視為單純的物質環境建設，沒有將社會、文化等因素考慮進去，帶來了新的社會矛盾，改造過的地方很快又變成新的貧民窟。城市地價過高、開發過度、人地關系不協調等問題更加突出。一些簡單化的操作也使不少歷史文化建筑遭到破壞。鑒此，1974年聯邦政府的《住房和社區開發法》終止了城市更新計劃，代之以富有人文色彩的社區開發計劃。改造城市的方式從以開發商為主進行大拆大建，轉向以社區自己組織進行小規模、分階段漸進式改善，著力于社區的培養、延續和可持續性發展，注重社區事務公眾參與；在城市用地再開發方面，不再提倡全面拆除重建，主要著重于舊建筑的改善和再利用，以及對低效建設用地做“填空式”開發。

美國土地利用管理的主要特點

宏觀調控與微觀管理并重。美國是分權、分稅制國家，聯邦、州和地方在土地的所有、使用和受益上各自獨立。聯邦政府除直接管理聯邦公有土地外，主要是運用法律、經濟和行政手段對土地利用行為進行宏觀調控和引導。聯邦政府先后出臺了一系列涉及土地利用的資源環境法案。各州在制定本州法律、各地在編制土地利用規劃時，都必須遵守聯邦法律。同時，聯邦政府還通過公共投資、設立專項基金、調整住房政策等手段引導地方政府和土地使用者合理利用土地。在微觀管理方面，則是由地方政府通過以區劃條例、土地細分、場址規劃審查等手段，直接規范土地利用行為。區劃條例是地方政府控制土地利用的主要措施，其嚴格規定了土地使用的具體指標，如地塊面積、用途、開發強度、建筑體量等，對土地利用的調整可謂“面面俱到”。

維護公益與保護私益并重。美國的私有土地約占全國總面積的58%。作為私有財產，土地可以買賣和租賃，但土地的所有和使用者并不享有絕對處置權。美國政府對私有土地利用制定了嚴格的管理制度。其基本原則就是不能在私有土地上進行“有害公益”的行為。主要手段則是實施土地用途管制制度。對此，各州政府規定各異，如有的禁止在房屋后院養殖或屠宰牲口，有的禁止在屋前的土地上堆放雜物阻礙道路和水路。盡管為了維護公共利益，政府在私有土地利用上附加了諸多控制條件，但并不意味著可以隨意侵害個人土地權益。在美國，對土地私益的保護與維護公益同等重要。其重要體現就是在土地征收上實行嚴格的法律制度。國家可以動用“征收權”把私人土地轉變為公有，但征收目的必須是公共使用，且必須給予公正補償并經過正當程序。

編制規劃與實施規劃并重。美國聯邦政府對規劃不實行集中統一管理，也沒有制定涉及全國范圍的土地利用規劃，但各類涉及土地利用的規劃相互銜接、相互補充，在引導和規范土地利用行為方面發揮著重要作用。其土地利用規劃在類別上大致分綜合規劃、專項規劃和增長管理規劃，在層級上大致分區域級、州級、亞區域級、縣級、鎮級。編制完成的規劃一經議會批準，便具有法律效力。在實施規劃上，很多地方的規劃歷經多年，都堅持了既定規劃方針，沒有因為政府更替進行方向性調整。如圣地亞哥在1926年制定第一個綜合規劃，由于城市的大規模發展目前也只有兩次大的調整。

行政引導與公眾參與并重。美國的地方政府均建立了健全的規劃管理機構，加強對土地利用的引導、管理和監督。據稱，全美所有5萬人以上的城市都設有規劃委員會，5千人至5萬人口的城鎮中，約有90%設有規劃委員會。規劃委員會的主要職責是在規劃內容和決定方面協調政府與民眾關系，并對規劃機構進行監督。而規劃局、社區發展局等規劃機構的主要職責則是編制和實施規劃。為確保土地規劃科學合理并得到廣泛認可，在規劃編制和實施過程中，政府高度重視公眾參與。可以說，公眾參與規劃在美國已經成為一種社會民主制度，反映在土地利用管理的各項制度中。實際上，因為規劃問題事關每個人切身利益，美國的民眾也樂于參與其中，積極建言獻策。

對我國土地利用管理的幾點啟示

要堅決貫徹落實節約優先戰略，切實轉變土地利用方式。改革開放以來，我國用地表現為建設用地總量快速增加和粗放利用。隨著資源環境約束日益強化，我們必須轉變增長方式、實現內涵式集約型發展，要大幅提高土地利用效率和承載的產出效益，努力以較少的土地資源占用支撐經濟平穩持續發展。

要統籌開發與保護的關系，實現土地利用的經濟、社會和生態效益有機統一。構建和諧的人地關系，必須把質量管理、生態管護作為土地利用管理的重要任務。要始終堅持最嚴格的耕地保護制度；在土地修復和開發活動中，要尊重生態規律，避免造成對生態的破壞。

要始終堅持以人為本，維護群眾土地權益。在我國，各類主體圍繞土地的利益調整和糾紛已經成為引發社會矛盾的重要因素。必須加快推進征地制度改革，建立公平、共享的土地增值收益分配機制，改革重點應放在保護農民合法土地權益上。

要健全相關法律制度，強化土地利用規劃管理。我國土地規劃管理存在規劃嚴肅性和權威性不強、規劃公眾參與程度不夠、與其他規劃銜接不緊、規劃修改制約不嚴等問題。要加快土地規劃法制建設，從根本上解決這些問題。

（作者為湖南省國土資源廳黨組副書記、副廳長，此為作者參加湖南省委組織部舉辦的“美國環境與城市可持續發展專題培訓班”的考察報告，有刪節）