從鳳凰收費(fèi)看“實(shí)質(zhì)法治”

周剛志

政府在“依法”出臺(tái)行政決策時(shí)，不能完全拘泥于制定法，而必須訴諸法律原則。

今年4月，湖南歷史文化名城鳳凰古城開(kāi)始實(shí)行“一票制”門票方案，游客只要進(jìn)入鳳凰古城，無(wú)論是否游覽景點(diǎn)，都必須購(gòu)買148元的通票。迄今為止，“門票新政”已經(jīng)引發(fā)網(wǎng)民熱議，古城游客數(shù)量驟減，某些商家甚至集體歇業(yè)罷市以示抗議。與鳳凰古城的收費(fèi)政策截然相反，10年之前杭州市政府即實(shí)施了西湖景區(qū)免費(fèi)開(kāi)放措施——2002年10月起，杭州市政府實(shí)行“還湖于民”：杭州市24小時(shí)免費(fèi)開(kāi)放西湖景區(qū)的環(huán)湖公園。西湖景區(qū)也由此成為中國(guó)第一個(gè)、也是唯一不收門票的5A級(jí)風(fēng)景區(qū)。杭州市的免費(fèi)政策導(dǎo)致了良好的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效果：杭州市被評(píng)為中國(guó)大陸地區(qū)幸福程度最高的城市之一、2010年杭州市接待國(guó)內(nèi)游客達(dá)到6000多萬(wàn)人次，實(shí)現(xiàn)旅游收入1000多億元，相對(duì)于2002年，其增長(zhǎng)幅度接近250%。

鳳凰古城實(shí)行收費(fèi)制度之后，社會(huì)各界、尤其是法律界質(zhì)疑其收費(fèi)合法性的聲音不絕于耳，鳳凰古城的經(jīng)營(yíng)方及縣政府卻不為所動(dòng)，一再表示門票制度會(huì)堅(jiān)定地實(shí)施下去。其實(shí)，歷史文化名城等歷史名勝是屬于全民所有的公共設(shè)施，原則上應(yīng)由人民共享其價(jià)值，地方政府的收費(fèi)措施須符合正當(dāng)程序原則且具有合法性依據(jù)。國(guó)務(wù)院《風(fēng)景名勝區(qū)條例》第37條、第38條、第39條明確規(guī)定：“進(jìn)入風(fēng)景名勝區(qū)的門票，由風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)出售”。“風(fēng)景名勝區(qū)的門票收入和風(fēng)景名勝資源有償使用費(fèi)，實(shí)行收支兩條線管理”；“風(fēng)景名勝區(qū)的門票收入和風(fēng)景名勝資源有償使用費(fèi)應(yīng)當(dāng)專門用于風(fēng)景名勝資源的保護(hù)和管理以及風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)人、使用權(quán)人損失的補(bǔ)償”。“風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)不得從事以營(yíng)利為目的的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不得將規(guī)劃、管理和監(jiān)督等行政管理職能委托給企業(yè)或者個(gè)人行使。”而《鳳凰縣旅游景區(qū)門票管理辦法》第2條卻似乎是“反其道而行之”——“鳳凰古城景區(qū)旅游管理服務(wù)有限公司對(duì)鳳凰旅游景區(qū)門票實(shí)行統(tǒng)一售票。”其中所謂“鳳凰古城景區(qū)旅游管理服務(wù)有限公司”是否為營(yíng)利型“企業(yè)”？盡管《鳳凰縣旅游景區(qū)門票管理辦法》聲稱其立法依據(jù)包括《風(fēng)景名勝區(qū)條例》，但是其條款卻依然有違反法規(guī)的嫌疑。

浙江省政府和杭州市政府近年努力發(fā)展杭州市的公共交通，尤其是積極推進(jìn)景區(qū)道路建設(shè)，以增加旅游資源的空間容量，擴(kuò)大西湖景區(qū)的服務(wù)供應(yīng)總量。這種發(fā)展思路最終實(shí)現(xiàn)了市民、游客與政府的“互利共贏”。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看，所謂“門票制度”必然會(huì)導(dǎo)致景區(qū)的“無(wú)謂損失”——“因買者和賣者不能實(shí)現(xiàn)某些貿(mào)易引發(fā)的效益損失”。收費(fèi)增加了游客旅游的經(jīng)濟(jì)成本，因此他們的消費(fèi)減少了；同時(shí)，游客的減少又會(huì)降低景區(qū)商鋪、旅館的營(yíng)業(yè)收入，因此他們的生產(chǎn)減少了。旅游市場(chǎng)規(guī)模縮小到“最適水平”，又會(huì)導(dǎo)致政府相關(guān)稅收收入的急劇減少，進(jìn)而導(dǎo)致公共服務(wù)水平的降低。這樣就可能會(huì)形成旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“惡性循環(huán)”。這些均是立法者需要考量的“實(shí)質(zhì)法治”因素。政府在“依法”出臺(tái)行政決策時(shí)，不能完全拘泥于制定法，而必須訴諸法律原則，追求實(shí)質(zhì)公正，而原則不一定記載在條文之中，也可存在于人們的共同的法律意識(shí)之中。

中國(guó)作為一個(gè)文明古國(guó)，擁有數(shù)量眾多的風(fēng)景名勝區(qū)，游客也擁有極大的選擇空間，這也決定了中國(guó)旅游市場(chǎng)極大的供給需求彈性。鳳凰古城實(shí)行的所謂門票制度，其實(shí)質(zhì)的經(jīng)濟(jì)效果已經(jīng)顯露無(wú)遺。由這場(chǎng)鬧劇我們可以看出，政府決策者具備理性的法治思維是何等重要！