三網(wǎng)融合：推動(dòng)廣電、電信雙向進(jìn)入

茍莉莉

通信業(yè)“十二五”規(guī)劃對(duì)于三網(wǎng)融合發(fā)展是重大機(jī)遇。需解決管理體制這個(gè)癥結(jié)問題，國(guó)家政策引導(dǎo)是關(guān)鍵。一方面可以隨著大部制的改革進(jìn)行部門重組；另一方面，可以在現(xiàn)有部門大格局不變的情況下在利益沖突相對(duì)較弱的西部城市地區(qū)試行，再將成功經(jīng)驗(yàn)逐步推廣至全國(guó)。

三網(wǎng)融合的歷史進(jìn)程

三網(wǎng)融合的肇始標(biāo)志

2010年1月，我國(guó)首次明確了“三網(wǎng)融合”的時(shí)間表和路線圖，拉開了“三網(wǎng)融合”全面推進(jìn)的大幕。提出加快推進(jìn)電信網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)三網(wǎng)融合，并劃分了階段性目標(biāo)：2010年至2012年重點(diǎn)開展廣電和電信業(yè)務(wù)雙向進(jìn)入試點(diǎn)，探索形成保障三網(wǎng)融合規(guī)范有序開展的政策體系和體制機(jī)制；2013年至2015年，總結(jié)推廣試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，全面實(shí)現(xiàn)三網(wǎng)融合發(fā)展。

2012年5月，通信業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃發(fā)布，指出推進(jìn)三網(wǎng)融合全面展開，推動(dòng)廣電、電信業(yè)務(wù)雙向進(jìn)入。

對(duì)試點(diǎn)地區(qū)實(shí)施效果進(jìn)行總結(jié)評(píng)估，重點(diǎn)評(píng)估試點(diǎn)業(yè)務(wù)種類、運(yùn)營(yíng)方式、配套措施等實(shí)施情況。在總結(jié)評(píng)估基礎(chǔ)上，逐步擴(kuò)大試點(diǎn)廣度和范圍。

加快寬帶網(wǎng)絡(luò)升級(jí)改造。提升網(wǎng)絡(luò)技術(shù)水平和業(yè)務(wù)承載能力，完善相關(guān)工程標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，推進(jìn)電信網(wǎng)和廣播電視網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施共建共享。

完善三網(wǎng)融合技術(shù)創(chuàng)新體系。加大科技攻關(guān)力度，加快三網(wǎng)融合共性技術(shù)、關(guān)鍵技術(shù)、基礎(chǔ)技術(shù)研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化，加強(qiáng)核心產(chǎn)品和應(yīng)用服務(wù)的集成創(chuàng)新。

大力發(fā)展融合業(yè)務(wù)。加大應(yīng)用資源開發(fā)、業(yè)務(wù)創(chuàng)新和市場(chǎng)推廣，大力發(fā)展IPTV、手機(jī)電視、互聯(lián)網(wǎng)視頻、互聯(lián)網(wǎng)寬帶接入等三網(wǎng)融合相關(guān)業(yè)務(wù)，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)的發(fā)展。鼓勵(lì)探索各種合資、合作模式，努力營(yíng)造適度競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)業(yè)格局。

三網(wǎng)融合的歷史進(jìn)程

三網(wǎng)融合的概念早在1998年就有人提出，由于當(dāng)時(shí)技術(shù)條件和戰(zhàn)略規(guī)劃等客觀原因，并未得到足夠的重視。直到2001年3月通過的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年規(guī)劃綱要》才首次提及：促進(jìn)電信、電視、計(jì)算機(jī)三網(wǎng)融合。

2006年3月，《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》再次強(qiáng)調(diào)，要“積極推進(jìn)三網(wǎng)融合”，“加強(qiáng)寬帶通信網(wǎng)、數(shù)字電視網(wǎng)和下一代互聯(lián)網(wǎng)等信息基礎(chǔ)設(shè)施建議”。

2009年4月15日，國(guó)務(wù)院正式出臺(tái)《電子信息產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》，提出了“落實(shí)數(shù)字電視產(chǎn)業(yè)政策，推進(jìn)三網(wǎng)融合”的要求。2009年5月25日，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)展改革委《關(guān)于2009年深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作意見的通知》指出：“落實(shí)國(guó)家相關(guān)規(guī)定，實(shí)現(xiàn)廣電和電信企業(yè)的雙向進(jìn)入，推動(dòng)三網(wǎng)融合取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展（工業(yè)和信息化部、廣電總局、發(fā)展改革委、財(cái)政部負(fù)責(zé)）”，其中第一次提出了要“實(shí)現(xiàn)廣電和電信企業(yè)的雙向進(jìn)入”。

國(guó)家廣電總局、工信部、科技部等部委也先后出臺(tái)過《關(guān)于深化電信體制改革的通告》、《國(guó)家高性能寬帶信息網(wǎng)暨中國(guó)下一代廣播電視網(wǎng)自主創(chuàng)新合作協(xié)議書》、《關(guān)于加快廣播電視有線網(wǎng)絡(luò)發(fā)展的若干意見》等一系列與推進(jìn)“三網(wǎng)融合”進(jìn)程有關(guān)的政策。

從以上政策可以看出。“三網(wǎng)融合”政策經(jīng)歷了由宏觀到具體，力度逐漸加強(qiáng)的過程。雖然“三網(wǎng)融合”存在諸多困難，進(jìn)程緩慢，但是中央一直十分關(guān)注此問題，解決問題的決心從未減弱，這也引起了全國(guó)乃至全球各界的廣泛關(guān)注。

三網(wǎng)融合的突破點(diǎn)與矛盾點(diǎn)

IPTV：三網(wǎng)融合之“不能承受之重”

IPTV是三網(wǎng)融合后重要的新興媒介。IPTV系統(tǒng)又叫交互電視，根據(jù)接收終端的不同可分為兩種，一種是以互聯(lián)網(wǎng)為接收終端的網(wǎng)絡(luò)電視，另一種是以普通家庭電視機(jī)加IP機(jī)頂盒為接收方式的交互電視。

IPTV之所以是“三網(wǎng)融合”的突破關(guān)鍵和矛盾焦點(diǎn)不僅在于它已萌芽很久卻并未得到相應(yīng)地發(fā)展，更在于它根植于1.74億有線電視用戶、余3.6億互聯(lián)網(wǎng)用戶的龐大潛在市場(chǎng)，在于它涉及運(yùn)營(yíng)商、內(nèi)容提供商、設(shè)備商、終端廠商在內(nèi)的巨大產(chǎn)業(yè)鏈條。從過去某些地方叫停IPTV，分與合之中可以看出IPTV是“三網(wǎng)融合”的兵家必爭(zhēng)之地，也是不容繞開的矛盾焦點(diǎn)。

中國(guó)網(wǎng)絡(luò)電視臺(tái)：三網(wǎng)融合的“國(guó)家隊(duì)”試水

中國(guó)網(wǎng)絡(luò)電視臺(tái)（China Network Television，簡(jiǎn)稱CNTV）于2009年12月28日正式開播，是中國(guó)國(guó)家網(wǎng)絡(luò)電視播出機(jī)構(gòu)，它將中央電視臺(tái)的內(nèi)容資源移植網(wǎng)絡(luò)，是以視聽互動(dòng)為核心、融網(wǎng)絡(luò)特色與電視特色于一體的全球化、多語種、多終端的網(wǎng)絡(luò)視頻公共服務(wù)平臺(tái)。中國(guó)網(wǎng)絡(luò)電視臺(tái)旨在充分發(fā)揮電視平臺(tái)和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的雙平臺(tái)的優(yōu)勢(shì)，力圖建設(shè)成為我國(guó)具有公信力和權(quán)威性的網(wǎng)絡(luò)視頻互動(dòng)傳播平臺(tái)，通過對(duì)國(guó)際國(guó)內(nèi)重大政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、體育等活動(dòng)和事件以網(wǎng)絡(luò)視聽的形式進(jìn)行快速、真實(shí)的報(bào)道和傳播以及為全球用戶提供包括視頻直播、點(diǎn)播、上傳、搜索、分享等在內(nèi)方便快捷的“全功能”服務(wù)，打造全國(guó)先行的公共信息娛樂網(wǎng)絡(luò)視頻平臺(tái)。

三網(wǎng)融合的政策體制比較

政策體制是發(fā)展關(guān)鍵

要解決三網(wǎng)融合發(fā)展中的矛盾就應(yīng)該通過政策體制的改革，從根本上轉(zhuǎn)變廣電部門和電信部門的業(yè)務(wù)對(duì)立局面，真正達(dá)到網(wǎng)絡(luò)、技術(shù)和運(yùn)作的融合。從微觀層面講，要想在短時(shí)間內(nèi)將廣電業(yè)務(wù)和電信業(yè)務(wù)通過市場(chǎng)自主原則進(jìn)行無縫對(duì)接是困難的，但作為一個(gè)不可逾越的趨勢(shì)是無法改變的。從宏觀的層面來講，三網(wǎng)融合總體趨勢(shì)就好像一個(gè)剛剛學(xué)會(huì)自己走路的孩子，剛剛踏上人生的征途，這個(gè)時(shí)候政策的保障就顯得尤為必要和必須。

一方面，縱向的看待這個(gè)問題，“三網(wǎng)融合”的過程可謂是“十年磨一劍”。如果沒有2001年3月15日通過的“十五計(jì)劃”綱要，第一次明確提出推進(jìn)“三網(wǎng)融合”的政策的話，那么僅靠民間的熱情和市場(chǎng)的自發(fā)行為也許現(xiàn)在三網(wǎng)融合仍然是個(gè)遙不可及的問題。所以，政府的政策引導(dǎo)對(duì)縮短“三網(wǎng)融合”的發(fā)展時(shí)間有著重要意義。另一方面，橫向的看待中國(guó)三網(wǎng)融合在世界的地位，我們的三網(wǎng)融合史落后于歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家。在政策上也存在著許多的弊端。例如，美國(guó)1996年開始實(shí)施新電信法，早就從法律上解除了對(duì)三網(wǎng)融合的禁令。該法最大的特點(diǎn)是取消了對(duì)各種電信業(yè)務(wù)市場(chǎng)的限制，允許長(zhǎng)話、市話、廣播、有線電視、影視服務(wù)等業(yè)務(wù)互相滲透，也允許各類電信運(yùn)營(yíng)者互相參股，創(chuàng)造自由競(jìng)爭(zhēng)的法律環(huán)境，以增強(qiáng)基礎(chǔ)電信領(lǐng)域內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)電信業(yè)的發(fā)展。

新舊體制之辯：“各自為政”和“系統(tǒng)結(jié)合”

三網(wǎng)融合名為“三網(wǎng)”，實(shí)則是涉及到工信部和廣電系統(tǒng)兩個(gè)部門。從政策層面上看，雖然工信部和廣電部門都出臺(tái)過相應(yīng)的推進(jìn)三網(wǎng)融合的政策，但是都只在行業(yè)內(nèi)部具有威信。電信和廣電領(lǐng)域的法規(guī)體系層級(jí)低，都是行政法規(guī)、部門規(guī)章以及其他規(guī)范性文件，沒有一部能夠明確部門分工的效力更高的法律。電信和廣電領(lǐng)域的法規(guī)和部門規(guī)章相互獨(dú)立，各自為政，甚至互相矛盾，制度上形成進(jìn)入壁壘。所以，整個(gè)政策的完善是發(fā)展“三網(wǎng)融合”的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

就目前現(xiàn)狀而言，仍屬多頭管理。比如對(duì)一個(gè)經(jīng)營(yíng)IPTV的企業(yè)來講，信息產(chǎn)業(yè)部負(fù)責(zé)發(fā)執(zhí)照，廣電部門負(fù)責(zé)管內(nèi)容，對(duì)內(nèi)容有管理權(quán)的還有宣傳部門和文化部門等。在這個(gè)監(jiān)管體制之中，開辦IPTV業(yè)務(wù)需要《網(wǎng)上傳播視聽節(jié)目許可證》、《網(wǎng)絡(luò)文化經(jīng)營(yíng)許可證》、《ICP證》和《移動(dòng)增值業(yè)務(wù)許可證》四證齊全。其中，前兩個(gè)許可證分別由廣電部門和文化部負(fù)責(zé)頒發(fā)，后兩個(gè)由工信部頒發(fā)。廣電部門的《信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽節(jié)目許可證》和《網(wǎng)絡(luò)文化經(jīng)營(yíng)許可證》起決定性的作用。換句話說，廣電總局在IPTV的監(jiān)管中起到了決定性的作用，而電信部門則處于話語權(quán)的弱勢(shì)地位，因此就出現(xiàn)了之前廣西廣電總局叫停IPTV的事件。

部門之間的系統(tǒng)整合是大勢(shì)所趨，然而在廣播電視、互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)通訊各自產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展壯大的情況下，讓各部門尤其是廣電方面為了未可知的收益承受眼前的損失確實(shí)存在很大的難度。電信網(wǎng)絡(luò)在全國(guó)來說經(jīng)過整合后由中國(guó)電信、中國(guó)移動(dòng)、中國(guó)聯(lián)通控制，網(wǎng)絡(luò)相對(duì)完整，而廣電網(wǎng)絡(luò)管理權(quán)力普遍下放到地方，網(wǎng)絡(luò)比較分散，內(nèi)部整合就已經(jīng)比較困難，更何況與電信網(wǎng)進(jìn)一步融合。

因此，一方面可以隨著大部制的改革進(jìn)行部門重組；另一方面，可以在現(xiàn)有部門大格局不變的情況下在利益沖突相對(duì)較弱的西部城市地區(qū)試行，再將成功經(jīng)驗(yàn)逐步推廣至全國(guó)。

（作者單位：四川大學(xué)）