論村民自治權的完善

張騰龍

【摘要】在農村民主建設中，村民自治權是核心，但在實施過程中仍然存在著鄉鎮與村關系不協調、村支“兩委”體制不順暢、村干部選任罷免制度上存在缺陷、村務公開等法律法規規定的制度虛化、村民代表會議難以有效運轉、村級機構的法定職權得不到良性平衡運行，廣大村民的自治權不能有效的保障等問題。應從理順鎮村關系、健全村級組織建設、修改《村組法》部分規定、完善村民自治法律制度、加強村民民主法制教育等方面，探討建立村級合理健全的管理制度與村民思想觀念相協調，縣級有關部門、鄉鎮和村三級齊抓共建，建立以村民自治權為主題的村民自治結構，使民主自治有效落實。

【關鍵詞】鎮村關系；村級組織；村民自治權

一、村民自治的產生和發展

自1978年黨的十一屆三中全會做出改革開放的決策后，農村改革進一步加快，農村經濟體制實行家庭聯產承包責任制，隨之而來的必然是農村社會管理體制改革。1980年廣西宜縣屏南鄉合寨村農民為了改變村里治安混亂、大隊組織癱瘓的局面自發成立了“村民委員會”，負責管理村內公共事務。其后，1983年中央決定政社分離，建立鄉政權。至此，人民公社、生產大隊退出農村社會，代之的是鄉鎮政府和村民委員會，形成了“鄉政村治”的新型農村社會治理結構。根據《憲法》和《村民委員會組織法》的規定，村民委員會的性質是基層群眾自治組織，不是一級政權，而是自我管理、自我教育、自我服務的組織。

實踐中，大批農民直接參加選舉村民委員會并創造了“海選”等選舉形式、以村民會議或村民代表會議為主要民主形式的民主議事制度，以村務公開、民主評議和村民委員會定期報告工作為主要內容的民主監督制度也相繼建立起來。村民自治的發展使農民有權力決定村內事務，充分發揮了農民的自主性、積極性。目前全國絕大多數省份開展了8輪以上的村委會換屆選舉工作，取得了顯著成效。特別是近些年來村民參與熱情持續高漲，選舉活動日益規范；村黨支部書記和村委會主任“一肩挑”、村“兩委”班子成員交叉任職的比例明顯提高；村委會成員的年齡結構、文化結構、性別結構有較大改善。據不完全統計，已有3.5萬名大學生“村官”當選村“兩委”成員，其中還有一部分當選為村委會主任，成為村委會班子的新生力量，提高了村級組織帶領農村發展的水平。全國25個省、自治區、直轄市相繼頒布了村委會組織法實施辦法，制定地方性法規和政府規章及其他規范性文件具體指導所轄地區的村委會選舉工作。

經過幾屆村委會選舉，村民都有了或多或少的民主權利意識和參政議事熱情，村民自治的重大意義在于從根本上改變了農村傳統的管理意識，使農民真正地認識到了自身的價值。據各省2008年村委會選舉工作總結分析表明，黑龍江省的參選率88.1%，安徽省參選率88.9%，四川省的參選率為93.46%，湖南省的參選率90.4%，江蘇、四川、新疆等地選舉一次成功的村占到總數的90%以上。

二、當前村民自治存在的問題

隨著村民自治的法律法規的制定實施和村委會選舉的實踐，我國農村村民自治取得了明顯成效。但是，縱觀十幾年來的實踐情況，村民自治仍然存在制度性缺陷，村民的自治權還是難以有效保障。主要問題有：

（一）鎮村關系不協調

1.干預選舉

根據《村組法》第四條規定，鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。從法律的角度明確了村民自治下的鎮村關系是“指導與被指導”的關系，村委會對鄉鎮政府的工作只是“協助”，改變了原來的“領導和被領導”關系。但是自《村組法》頒布實施至今，在實踐中，鎮村關系并未在法律界定的關系中運行，而是一直存在著不協調的一方面。一些鄉鎮領導仍然把村視為自己的下級政權，對村委會工作還是按原來的行政命令方式管理。很多地方鄉鎮政府為了能保證下達到各村的任務、指標、政令得到落實，繼續有效控制村，往往會利用村支部協助來實現干預村委會選舉（不包括撤銷不合法的賄選等），選出自己信得過的人做村主任。

2.控制村財務

《村組法》第五條規定，村民委員會依照法律規定，管理本村屬于集體所有的土地和其他財產，教育村民合理利用自然資源，保護和改善生態環境。這兩條已經明確表明村委會才是村集體財產的掌管者，但是鄉鎮希望能繼續控制村級干部和農民，上級政府從主觀上為了加強村級反腐倡廉，杜絕村干部貪污挪占，而支持了鄉鎮普遍實行的“村財鄉管”制度，即通常說的“雙代管或三代管”。這樣的制度對于加強農村組織建設和財務清理，健全村務管理制度，保護村民合法權益有一定的效果，卻不符合《憲法》和《村組法》等法律法規，也有悖于村民自治的精神。鄉鎮把持村級財務不利于村委會自主管理，強化村對鄉鎮的依附性，從制度上侵害了村民對村集體財產財務的監督權。

3.變相改變“指導”關系

由于《村組法》僅規定了鄉鎮與村是“指導與被指導的關系”這樣就會出現要么村委會完全聽命于鄉鎮政府，要么抵制鄉鎮政府的過多要求而使上下關系不順暢。村與鄉鎮關系不暢會影響村民的生產生活利益，村委會也不容易反映和解決村民的訴求。

（二）村支部與村委會關系不融洽

自實施村民自治以來最普遍也最嚴重的問題是村“兩委”關系不和睦，甚至矛盾對立。《村組法》第二條規定了村委會是村民選舉產生的進行自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織；第三條又指出中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動，直接行使民主權利。《中國共產黨農村基層工作條例》和《中共中央關于進一步加強農業和農村工作的決定》等也都只是強調村支部在農村社會管理中的領導地位。

雖然，黨和政府既希望依托村委會來保障村民的自治權，發揮他們的積極性和創造性，又希望加強基層黨支部對農村工作的領導，以達到農村管理雙強。然而事實上，對農村黨支部的領導范圍和方式未作明確規定的情況下往往是顧此失彼。普遍存在的是村支部書記處于“一把手”的地位，是最高村務領導者和事實上的法人代表。村支部包攬一切村務大權，村委會成了附屬；或者是村委會與村支部爭權，村主任和村支書爭誰是“一把手”；或者是“兩委”各自為政，互不服氣。村支“兩委”關系不睦，整個村的公共事務和公共事業都要受損，尤其是在村支部強、村委會弱的村，村民選出來的村委會主任因沒有實際有效的管理權和決策權，難以代表村民的意見，維護村民的民主權利。

三、村民自治存在問題的原因探析

（一）《村組法》規定下的鎮村關系異化

《村組法》明確了村民自治下的鎮村關系是“指導與被指導”的關系，村委會對鄉鎮政府的工作只是“協助”，改變了原來的“領導和被領導”關系。但是，沒有明確怎樣指導、指導什么，哪些是鄉鎮有權指導的，哪些屬于村委會職權范圍內的等等，規定不明確導致了兩者關系不明晰。鄉鎮干部為了部門利益和小集團利益往往會過多干涉村治事務，從干預選舉到日常的任務安排、政令下達、財務代管。

有關法律規定的過于粗略和原則，致使鎮村關系不明晰，村民自治的制度供給不足。鄉鎮政權本身相對于村民來說就掌握著許多權力資源和社會資源，再利用制度空隙很容易侵害村民的自治權，使立法者制定制度時的設計初衷難以落實。

（二）村支“兩委”體制不順，缺少明確的運行規范

《村組法》和《工作條例》等規范性文件面上看已經把村“兩委”關系明確劃定，實際上仍是不明晰的。村委會怎樣自我管理，哪些是所屬的管理范圍，村支部如何發揮領導核心作用，領導的范圍和方式等都沒有給出明確的界定。再加上一些村干部為村民服務的意識不強，缺少民主法制觀念，本身素質不高就更加重“兩委”關系沖突，最終使村民自治制度實施不力，村民自治權得不到保證。

（三）村級組織機構架構不合理

當前村級組織機構權限分配不明，某些方面的制度規定有悖邏輯和法理。

一是，村支部與村委會干部交叉任職或重疊任職，“兩委”權力不平等，職權難以充分行使，從而使村委會陷入尷尬境地甚至有名無實。

二是，村民會議或村民代表會議的職權設置的保障不足，村支部會和村委會都可能架空村民會議或村民代表會議的法定地位。現實中，村官罷免難和民主決策難的主要原因都在于“村民會議由村民委員會召集、由村民委員會召集村民代表開會；當有十分之一以上的村民提議，應當召集會議”的規定違背了民主決策、民主管理、民主監督的邏輯以及村支部實際領導地位的阻礙。這種“會議雙重召集制度”和罷免權在實際操作中極難落實。主要原因：一方面，目前農村中農民一般居住分散，經濟活動也分散，召開村民會議的難度極大、成本極高，要求聯名罷免村委會成員更是難以實現。另一方面，村民提出召集村民會議，有關法規并未明確規定向誰提出，村委會也就成了實際上的唯一召集者。所以，村民會議雖有決策權和會議決定權和罷免權，但因缺乏現實可操作性而難以依法獨立啟動。實際存在的最多就是“對村委會有利就召集，不利就不召集”的現象。

（四）村務公開制度的實施和監督、考核不夠

雖然法律規定必須公開村務，村民由于知識和能力的局限不清楚如何監督公開，《村組法》也沒有規定具體的監督程序，作為上級政府的鄉鎮出于各種各樣的考慮對村務公開也是“睜一只眼閉一只眼”，沒有拿出強有力的監督考核手段。各村一般都成立有民主理財小組，但是理財小組的成員很少是村民選舉產生，依附于村“兩委”，與村干部關系密切甚至就有村主要干部參與，再加上農村是熟人社會，大家之間講情面，難以真正核帳清支。

四、完善村民自治權的措施和對策

（一）法律法規要明確鎮村關系和各自的職權范圍

針對《村組法》等相關法律法規規定簡略、原則性強的情況，可由全國人大農業與農村委員會，民政部等中央涉及農村村民自治的工作的部委進一步調研，適時出臺鎮村職權明晰和村務管理等法律法規。各地方也應結合本地區制定村民自治法律實施辦法、規定、規章，使鎮村關系細化，從法律上確定哪些屬于村級自治范圍，保障村委會的法定職權。

鄉鎮政府應當改變過去的行政命令式管理方式，采用行政合同、行政指導、行政獎勵等柔性法律方式來執行上級政令，把工作任務融合于鄉鎮與村的共同目標中。

還可以專門制定工作條例把村民代表、村委會主任和鄉鎮人大、政協機構鏈接起來，建議選舉或者安排村主任和村支書分別擔任人大、政協職務，增強鄉鎮工作政令的認同感和群眾基礎，同時也更有效地反映村民的意見和要求。

（二）改革村支“兩委”制度，協調“兩委”關系

村民自治有賴于村支“兩委”關系的協調，從制度上權限劃分和選舉上的程序改革兩方面化解“兩委”爭議。

一方面，地方有立法權的人大和政府要結合本地實際情況，根據《村組法》和黨的農村基層組織工作的規定制定村“兩委”工作細則，從權力源頭上明確各自分工，理順工作機制和管理機制，分開考核工作實績，把兩套班子的日常協作管理狀況納入考核范疇。肯定村支部核心領導地位的前提下，村支部不應管理具體事務，主要限于檢查財務制度、對村委會的違法及損害村民利益的現象進行監督。充分保證村委會的職權實施，對于干涉村委會職權的支部書記可以進行黨紀處分。

另一方面，可以改變村支部和村委會各自選舉的情況，借鑒有些地方的經驗，村支部書記及支部其他成員的選舉先由村民代表預選投票推薦出信任的候選人，鄉鎮黨委再根據民意投票結果推薦候選人給村黨員大會，由黨員最終選定村支部。這樣就為村支部提供了群眾基礎和信任資源。在村支“兩委”成立后，還要加強培訓村級干部，定期在縣、鄉黨校舉辦培訓班，提高村干部的素質和帶動能力。村支部采取民主的方法，依法教育、團結和組織村民，避免對村委會工作包辦代替式的發號施令，把工作重心放在村民會議和村民代表會議上，通過對村“兩會”的有效組織和領導，使黨支部作出的具有黨內約束力的決定，轉化為對全體村民有約束力的“村規民約”。

（三）完善村務機構，強化村民（代表）會議的權責地位

健全村級組織機構，完善村委會選舉罷免機制，還應當強化村民（代表）會議的權責地位。為了扭轉村支部、村委會與村民會議或村民代表會議的不合理關系，從兩處加以改善。

一是，從法律制度上設定民主決策和管理、監督的程序。由于村民會議的召開實踐中確有難度，一般是把村民代表會議當做其常設機構，應修改有關法律，在村民代表會議設主任、常務主任。主任由村支書兼任，負責召集村民代表會議；常務主任從村民代表中推選產生，協助主任具體負責會議的組織召開和其他工作。村代會制定實施對村委會的監督制度。

二是，針對《村組法》規定的村委會委員當選條件寬松，但罷免困難的現象，應該修正法律。明確哪些情形屬于必須免職或降低待遇，規定村民代表有權通過鄉鎮人大、政協反映村民意見、反映的方式、解決辦法；如果村民代表會議主任和常務主任礙于情面和其他考慮不愿召集村民會議，規定幾分之一的村民代表可以直接提請鄉鎮人大派員支持、指導召集村民會議；召集全村有權利的村民開會有難度，村民會議可以劃分大片分別召開，最后總計各片區選票表決的結果，最終結果過選民半數的算罷免有效。

（四）健全村務公開的監督機制和考評機制

需要進一步制定村務公開細則和辦法，使公開有法可依，并且加大責任追究力度。縣鄉民政部門還需經常性檢查村務公開實施情況，對公開有問題的進行查處；堅持審計監督，加強鄉鎮政府的審計職能，定期組織力量對各村的賬目進行集中審計，當任村干部離任后，對村級賬務進行審計。要變事后監督為事前、事中、事后全過程監督。尤其要反對重形式輕反饋、有公開內容無落實措施的現象。要做好法律監督，通過組織縣鄉人大代表、政協委員檢查村務公開的執行情況和發揮政府主管部門的執法職能。

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