關于政府在農民工社會保障方面的作為探究

鄭曉花

【摘要】社會保障制度是中國特色社會主義事業必要而且重要的組成部分，關系到我國改革、發展、穩定的大局，關系到國家的長治久安。將進城農民工納入城鎮社會保障體系，則不僅可以為農民工解決工傷、疾病、養老等現實問題，也有助于在城鄉社會保障制度體系之間建立起一個連接的通道，幫助農民完全向產業工人轉化，逐漸完善我國社會保障制度體系、最終實現城鄉一體化的社會保障制度，這也是中國城市化過程中出現的一個過渡性問題的解決。本文從農民工的社會保障的現狀出發，分析了產生的原因以及政府在此方面應承擔的責任和扮演的角色。重點思考政府在完善農民工的社會保障方面的作為，盡快構建以政府為主導的農民工社會保障制度來保障農民工的合法權益。

【關鍵詞】農民工；社會保障；政府作為

一、農民工社會保障的概念界定

（一）農民工的概念界定

“農民工”一詞最早出現在1984年中國社會科學院《社會學通訊》中，這一稱謂比較準確地描述了農民工的雙重身份現狀。主要是權力經濟時代對城鄉實行不同公民待遇的城鄉戶籍制度，以及改革開放后新設立的城市準入制度。農民工兼有農民與工人雙重身份，具體是指擁有農村戶口而主要在城鎮第二、第三產業中就業的勞動者。[1]

（二）農民工的社會保障范疇界定

按照國際慣例，社會保障的實施對象是各國全體公民。我國社會保障的權利主體是具有我國國籍身份的全體公民，既包括城鎮居民、農村人口，當然也包括農民工。因此，我國農民工應當享受的社會保障內容包括：農民工的社會保險、社會救助以及社會福利等。[1]

二、農民工社會保障的現狀分析

（一）社會保險現狀

第一，養老保險。我國農民工養老保險制度發展相當緩慢。2001 年勞動和社會保障部發布了《關于完善城鎮職工基本養老保險政策有關規定的通知》，對農民工合同制職工參保、轉移及退保做出規定。北京、浙江等部分省市也制定了相應政策，試圖推動農民工養老保險制度的建立。但是執行效果并不理想，呈現出農民工養老保險參保率低、退保率高的現象且醫療保險制度構建不夠合理。第二，醫療保險。勞動和社會保障部 2008年的調查顯示，醫療保險的參保率相比養老保險更低，僅為10%左右。據2008年7月在北京、廣州、南京和蘭州四地的一項調查顯示，參加醫療保險的農民工生病時去醫院就醫的僅占31.9%。[2]第三，工傷保險。隨著我國工業化進程的不斷推進，工傷和職業病已經成為了一個重大的社會問題。截至2009年底，全國農民工參加工傷保險的人數為5587萬人，盡管如此，目前仍有超過60%的農民工根本享受不到工傷保險。[2]在現在由于企業責任的缺失和減少補償費用，大多都避開正規途徑，與農民工以一次性支付賠償的形式私下解決，但賠償遠不能彌補農民工的創傷和醫療費用。第四，失業保險。由于產業結構調整和升級、經濟增長方式的轉變以及農民工自身技能不高等原因，農民工普遍面臨失業風險。城鎮企事業單位招用的農民合同制工人應當參加失業保險，具體落實情況是農民工失業保險參保率非常低，幾乎被排斥在失業保險體制之外。第五，生育險。目前我國的生育保險制度正在建設之中，從各地制定的政策來看，有的甚至還沒有將農民工納入生育保險覆蓋范圍。

（二）社會福利現狀

社會福利是由國家和社會為保障和維護社會成員一定的生活質量，滿足其物質和精神方面的需求而采取的社會保障政策以及所提供的設施和服務。從享有社會福利程度的角度看，農民工所能享受的福利待遇遠遠低于城鎮。由于農民工仍以農民的身份出現在城市，導致其相應社會保障權益得不到實現。

（三）社會救助現狀

目前理論界對建立農民工社會保障體系的必要性和緊迫性已有廣泛共識，但對農民工社會救助的研究尚處于起步階段。對于大部分農民工，無論是當他們年輕力壯時遭遇失業、疾病或災害時，還是將來體力隨年齡增長喪失勞動能力時，他們的生活將日漸艱難，除了政府救助，別無出路。農民工群體在城鎮社會救助體系中的獲益非常有限。

三、農民工社會保障水平低下的原因分析

（一）城鄉二元體制

計劃經濟時代以來，由于戶籍制度、勞動用工制度和糧食配給制度的實行，同時政府試圖緩解城鎮就業、住房、醫療、城市管理上的壓力等因素，選擇執行城鄉地區差別政策，由此就形成了城鄉分割的戶籍制度以及與之配套的其他二元制度，也就形成城鄉二元戶籍制度。[3]其中最為顯著的就是城鄉政策差異，如醫療保險、養老保險、教育資源等方面。農民工的戶籍問題，使其享受不到城鎮居民的待遇。這不僅是導致農民工就業難、居住難、看病難、子女上學難、社會保障缺失、社會地位低、邊緣化的重要因素，更是農民工不能市民化、不太可能真正在輸入地定居下來、農民工問題不能最終解決的主要原因。

（二）缺乏統一完善的社會保障體系

當前農民工社會保障基本上是處于“多種模式、各行其道”的狀態，多種模式的并存使得社會保障在實際操作和執行中具有濃厚的“地方特色”，協調一致的局面尚未形成。[4]農民工輸入地和輸出地政府在制定社會保障政策時都是從各自利益出發，再加上農民工群體的高流動性，如何對他們進行管理已經成了地方政府不得不面對的挑戰。由于農民工就業流動性大，工作缺乏穩定性，保險關系轉移形成當地政府一塊很大的利益蛋糕。因此，出現了很多地方處理社會保險關系時都“愿轉不愿接”、對退保大開綠燈的現象。至此農民工沒有真正得到社會的尊重和保障。

（三）政府責任的弱化

以往政府對農民工采取的主要是管制、限制、防范為主的政策，始終都是注重如何管理和控制他們，使之所謂“有序化”，避免對城市造成太大的“沖擊”。[5]而很少意識到他們也是我國社會中與城市居民一樣平等的一員，他們具有與城市居民一樣的工作與生活等方面的權利，同樣需要政府為他們提供有效的服務和支持。政府對待農民工的這種限制與防范的消極政策所導致的最終結果將是農民工在逐漸被邊緣化的同時，其個人風險也在不斷累積，進而加劇其弱勢地位。

（四）政府角色的缺失

關于農民工的社會保障方面，政府角色并沒有充分發揮其作用致使農民工的一些權益得不到保障。首先，政府對建立農民工社會保障制度重視的程度不夠。其次，政府就此方面的管理模式急需轉變，需要轉變政府角色，提高服務水平。再次，政府在改進相關的社保制度方面明顯滯后，執法力度不強。最后，農民工的社會保障制度的法律法規的缺失使得農民工的一些權益得不到保護。

（五）農民工自我保護意識有待提高

由于政府起初只注重城市的各種保障制度的建立，把社會保障的包袱扔給了農村自行解決。農村沒有積累資金，無法發展教育、醫療、社會保障等等事業，從而也導致了農村人口受教育水平、技能低下的窘況。雖然近幾年農民工的綜合素質有所提高，但是由于缺乏對社會保障制度的正確認識，法律法規知識的欠缺使得他們無法了解和運用正規渠道保護自己的權益。

四、關于農民工社會保障中的政府作為

（一）社會保障中政府應當承擔的責任

首先，政府應承擔確立社會保障模式的責任。一個國家確立什么樣的社會保障模式，將關系到社會保障體系的構建以及政府的職能定位。因此，中國政府必須慎重選擇和創新社會保障模式，最大限度地發揮社會“穩定器”和經濟“平衡器”的作用。其次，政府應承擔社會保障的立法責任。事實上，社會保障制度既是一項經濟制度，同時也是一項法律制度。社會保障是國家為了整個社會的利益，通過立法強制實施的。再次，政府應承擔社會保障的轉制成本責任。政府作為社會保障制度的主體，對承擔社會保障制度的轉制成本具有不可推卸的責任。由于國家過去實行的是現收現付的保障制度，“老人”和“中人”的個人賬戶沒有積累必要的保障資金，所需彌補的這部分資金缺口就是政府應當承擔的轉制成本。[3]最后，政府成為財政支持與“最終付款人”。[6]社會保障制度是一項重要的經濟制度，涉及到大量資金的流轉。這種資金流轉具體表現為社會保障基金的籌集、運營和發放。政府對社會保障的財政支持與財政兜底責任是社會保障財務穩定的重要保證。

（二）社會保障中政府角色的定位

首先，政府應當作為制度的供給者。社會保障具有純公共物品屬性（社會救助、社會福利）和準公共物品屬性（社會保險）。[7]世界各國的社會保障，無論是由政府直接主辦，還是以政府力量為主通過社會組織形式來開展，政府都承擔著主要責任。社會保障是關系國計民生的重大社會問題，因此，政府有責任和義務為農民工提供社會保障制度。其次，政府應成為資金的籌集者。農民工作為一個涵蓋眾多人口數量的特殊群體，其社會保障權益的享受亦需要大量社會保障資金的注入，只有政府才能擔當社會保障資金的籌集者、分配者和調劑者角色。再次，政府應為宏觀調控者。社會保障是維護社會穩定的重要保證，而社會穩定是國家長足發展的基礎，因此建立完善的社會保障體系以促進社會發展是政府的基本責任。因此，政府肩負著協調中央和地方的社會保障政策，調整整個社會的利益均衡的重任。最后，政府應當成為公平的維護者。社會保障制度隨著社會的發展，應既強調公平又兼顧效率，這就需要把原本分散的社會保障制度統一起來，產生最大社會效益。這個統一的過程就是利益的調整過程，只有通過政府強有力的組織才得以實現。政府在推行農民工社會保障工作中的的主體地位是不容改變的，制度的不公正、機會的不平等，靠農民工自身的力量難以改變，只有依靠政府的力量才能解決。

結語

隨著現代社會的發展，農民工群體的社會保障問題逐漸成為社會關注的焦點。農民工社會保障制度的落實，關系到其合法權益的實現，同時對協調城鄉關系、推動經濟社會的同步發展、加快工業化和城鎮化建設以及促進“三農”問題的解決等方面，都具有重要作用。無論是由政府直接主辦，還是以政府為主體由社會組織舉辦，政府在社會保障中都扮演著極其重要的角色。政府如何承擔自身的角色和責任直接影響到農民工社會保障權益的實現程度。因此，推動政府關于社會保障的作為對我國農民工轉型及工業化進程具有重要意義。

【參考文獻】

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[2]買保江.淺論我國社會保障制度的完善[J].現代經濟信息，2010（05）.

[3]胡杰成.農民工權益保障：加強社會管理的重要任務[J].中國經貿導刊，2011（20）.

[4]李志超.城市化進程中農民工社會保障問題研究[D].燕山大學，2009：659～660.

[5]劉楊.農民工社會保障的現狀及其影響因素分析[D].山東大學，2010：52～79.

[6]孫維亮.我國農民工社會保障問題研究[D].湖南農業大學，2011：108～176.

[7]代艷麗.我國農民工社會保障缺失的原因分析與對策思考[J].中國勞動關系學院學報，2009（06）.