論城市房屋拆遷中居民權益的保護

時義濤

房屋是普通公民終其一生努力奮斗而擁有的最重要的私有財產，是他們生存和發展的根基。基于房屋在公民財產權利中的重要性，國家也通過立法加以重點保護。但近些年來，土地征收征用，城市建設拆遷中的問題十分嚴重，“征地坑農”，“拆遷擾民”已是難以掩蓋的事實。在近年來的城市房屋拆遷中，損害被拆遷人財產權利甚至侵犯被拆遷人人身權利的行為卻頻頻發生：房地產開發商以斷電、停水、恐嚇等方式，甚至以毆打綁架等嚴重侵犯人身權利的行為逼迫居民接受拆遷；地方政府退居幕后，坐視被拆遷人權益慘受踐踏而少有作為，在不應干預的場合倒是積極有為地偏向拆遷人。

因此，研究致使被拆遷人的權益遭受嚴重侵犯和被拆遷人的權益保護機制失靈的原因，完善被拆遷人的權益保護機制，著力解決“征地坑農” “拆遷擾民”問題，無疑是急待解決的問題。《國有土地上房屋征收和補償條例》的相關規定切實解決了被拆遷人權益保護的一些問題，但仍有不足之處，本論文即是對這些問題進行全面分析和深入論證來為保護被拆遷人的權益出謀劃策，希望可以有所幫助。

本文將通過對《國有土地上房屋征收和補償條例》的解讀，針對其不足提出自己的見解。房屋拆遷過程中加強對居民權益的保護有利于社會的穩定，同時可以促進社會保障體制改革的深入開展和民主法制進程的加快，城市房屋拆遷將朝著良牲有序的方向發展，被拆遷人的利益也會隨之得到切實保護，這也是黨中央提出的建設社會主義和諧社會和科學發展觀的題中應有之義。

一、被拆遷人權益保護現狀堪憂

1、被拆遷人在城市房屋拆遷中處于弱勢

一般來說，被拆遷人往往是處于社會底層的群體，他們由于自身在社會經濟方面的弱勢， 在城市房屋拆遷的利益博弈中處于下風，不具有響亮的話語權。近年來，城市房屋拆遷中侵犯被拆遷人財產權利和人身權利的野蠻拆遷等惡性事件屢屢發生，嚴重影響了社會穩定，被拆遷人與地方政府之間的矛盾也日益尖銳：被拆遷人或者因缺乏保護自身權益的力量而選擇以自殺等極端方式來表達對當下城市房屋拆遷制度的抗議（如南京翁彪事件、北京朱正亮事件等）；或者選擇以爆發群體性事件來表達自己的利益訴求，發泄對拆遷人和地方政府的不滿（如湖南嘉禾事件、河北定州事件等）。人們對被拆遷人遭受的不公正待遇感到不平，也對翁彪式的悲劇抱以同情，更令人憤慨的是拆遷人無視國法的肆意妄為和地方政府的違法行政。

2、被拆遷人處于完全被支配地位

目前在城市房屋拆遷領域是行政主導拆遷，不管被拆遷人是否愿意，他都只能接受政府作出的拆遷決定并負有配合經行拆遷的義務，行政權力對于被拆遷人而言具有支配性。根據行政法原理，行政權與公民權具有不對等性，行政權具有優益性或支配性。行政權可以設定、變更或消滅公民的權利義務，而公民卻不具有同樣的權利。正是因為行政權的這一特性，使得被拆遷人在城市房屋拆遷的利益分配活動中受制于政府，而政府一旦不依法行政就將嚴重損害被拆遷人的利益，又由于政府 沒有嚴格按照法律規范來調整城市房屋拆遷中形成的利益關系，致使拆遷許可、裁決等制度幾乎喪失了保護被拆遷人權益的價值。一些地方政府部門建設規劃出爾反爾，造成居民不能回遷的情形則嚴重損害了政府在人民群眾中的形象，使公民對政府抱有強烈的不信任感。

二、現行的被拆遷人的權益保護機制的缺陷

1、拆遷許可制度缺乏正當性

自2004年7月1日起開始施行并發生效力的《行政許可法》第八十三條第二款規定：“本法施行前有關行政許可的規定，制定機關應當依照本法規定予以清理；不符合本法規定的，自本法施行之日起停止執行。”這意味著《條例》中關于拆遷許可證的規定已經喪失了正當性。《行政許可法》繼《行政處罰法》、《價格法》、《立法法》在相關領域規定聽證制度后在行政許可領域確立了聽證制度。而《條例》中卻并沒有關于拆遷許可聽證的規定，這明顯有違法。并且城市房屋拆遷許可證的發放事關被拆遷人的切身利益，有關政府部門在未告知作為利害關系人的被拆遷人可以申請聽證的情形下就擅自向申請城市房屋拆遷許可的拆遷人發放，違反了行政程序法的基本原則-參與原則，非法剝奪了被拆遷人的知情權、陳述和申辯權、申請聽證權。這種違法行政的行為放縱了拆遷人，使其在城市房屋拆遷中自恃持有拆遷許可證而肆意妄為，導致野蠻拆遷等違法拆遷的行為屢禁不止，嚴重損害了被拆遷人的權益。

2、審核失察和疏于監管

在目前的拆遷許可證的發放過程中，行政機關往往在對申請拆遷人的資質和實施拆遷的必要條件沒有經過嚴格審查的情形下就輕易地發放拆遷許可證，使很多不具備法定許可條件的房地產開發商或其他組織獲得了進行拆遷的資格。而由于持有拆遷許可證就表示行政機關已經審查并認可拆遷人具備拆遷資格，并向公眾證明了這種資格，具有公示公信的效力。并且“政府事先的行政許可，事實上使雙方當事人失去了平等對話的平臺，從而使被拆遷人的權利極易受侵害。”對于拆遷人在拆遷活動中侵犯被拆遷人合法權益的違法拆遷行為也沒有及時糾正；更有甚者，縱容姑息拆遷人，沒有嚴格執法和嚴肅處理有關違法拆遷行為的責任人。

3、拆遷許可審查方式不當和拆遷許可發放的條件不嚴

《條例》第七條規定，拆遷人取得房屋拆遷許可證的條件為提交下列資料： 建設項目批準文件；建設用地規劃許可證；國有土地使用權批準文件；拆遷計劃和方案；辦理存款業務的金融機構出具的拆遷補償安置資金證明。從目前《條例》的規定來看，對拆遷申請人的拆遷申請主要是進行形式審查，即看相關文件、手續、證明等書面材料是否齊備，對于齊備者即發放拆遷許可證。這種審查方式對于拆遷許可而言是不科學的，不對拆遷申請人進行實質審查就無法發現拆遷申請人不具備許可資格的問題，因為拆遷申請人提交的資料很難反映出他的真實情況。所以拆遷許可審查方式不當和拆遷許可發放的條件不嚴使房地產開發商空手套白狼的伎倆一再得逞，而被拆遷人的利益卻難獲保障。

4、拆遷補償安置制度不到位

《條例》將拆遷補償范圍界定為：被拆除的房屋及其附屬物、被拆除的未超過批準期限的臨時建筑物、搬遷補助費、臨時安置補助費。但是，“拆遷的真正目的就是要取得房屋及其附屬物的土地使用權，并非房屋本身。”而且，“合法取得的土地使用權應當屬于公民的財產權并受到相應的保護。” 基于對這種認識的贊同，我認為當前的拆遷補償范圍涵蓋面過窄，沒有充分反映出被拆遷人在城市房屋拆遷中所受的財產損失。

《條例》確立的拆遷補償原則是適當補償，但是在實踐中卻不斷出現“變適當補償為象征性補償的作法。”這不禁讓人警覺：有人會借適當補償之名行損害被拆遷人利益之實！被拆遷人在城市房屋拆遷中所受的利益損失是為了滿足能夠房地產開發的需要或者是為了支持國家的經濟建設，無論是出于公益目的還是商業目的，拆遷的最終結果是：政府不僅改善了城市環境，促進了經濟發展，還獲取了大量的土地使用權出讓金；房地產開發商賺取了巨額利潤；不特定的社會公眾享受了居住條件和生活環境的改善。多方及被拆遷人除外的整個社會都通過拆遷而受益，完全沒有理由僅僅對被拆遷人進行適當補償，使被拆遷人成為拆遷活動的利益受損者。在補償費用和標準方面，由于政府采用土地基準價格加房屋重置價格確定的補償標準，而政府是在上一年度的基礎上制定的基準價格和重置價格，所以導致對被拆遷人補償的費用普遍偏低。

房屋拆遷補償不及時的情況在我國非常嚴重。拆遷人往往在還不具有對被拆遷人進行補償的資力時，就開始實施拆遷行為，導致被拆遷人長期得不到相應的補償，對被拆遷人的正常生活造成了很大的影響，嚴重侵害了被拆遷人的財產權利。

三、被拆遷人的權益保護機制的重構

1、擴大行政聽證的適用領域

目前，只有《城市房屋拆遷行政裁決工作規程》（以下簡稱《規程》）在城市房屋拆遷領域建立了聽證制度，至于《行政許可法》中確立的許可聽證制度則還沒有得到貫徹執行。但是《規程》中的聽證只適用于拆遷裁決和強制拆遷，而且還沒有切實推行。行政聽證制度是現代社會中行政程序法的重要制度，它強調行政決策過程的公開和相對人在行政主體作出行政決定前的參與，要求行政主體要充分聽取當事人的意見并在行政決定中反映出當事人的意志。為了體現民主和保證行政權力的正確行使以保護被拆遷人權益不受任意的侵犯，有必要擴大行政聽證在城市房屋拆遷中的適用領域。具體而言，首先要建立拆遷決定的聽證制度。其次就是各級行政機關要落實《行政許可法》的許可聽證制度，制定相應的實施辦法，規范拆遷許可證的發放程序。

2、完善拆遷許可制度

目前發放拆遷許可的條件較為寬松，導致房地產開發投資的居高不下和拆遷活動的不斷增多，不利于調節宏觀經濟和保護被拆遷人的權益。因此有必要嚴格設定發放拆遷許可的條件以抑制房地產業的投資過熱從而使拆遷許可起到保護被拆遷人權益的作用。

許可機關對于拆遷申請不僅要看申請人所提交的書面材料是否齊備，還應對相關文件、手續、證明、方案等進行實質性審查，根據《行政許可法》的有關規定，依照法定權限、條件、程序指派兩名以上工作人員對拆遷申請人提交的申請材料的實質內容進行核查，以驗證申請材料的真實性。另外，許可機關還應加強內部監督，保證工作人員能遵紀守法、恪盡職守，做到對拆遷許可的嚴格審核，防止將拆遷許可證發放給不符合法定條件的拆遷申請人。

為了改變長期以來行政許可領域中存在的疏于對被許可人的監督和管理的情況，《行政許可法》規定：“行政機關應當建立健全監督檢查制度，通過核查反映被許可人從事行政許可事項活動情況的有關材料，履行監督責任。”因此，為了保護被拆遷人的權益，拆遷許可機關應嚴格遵循《行政許可法》的規定，加強對拆遷人實施拆遷許可的監督和管理，督促拆遷人依法拆遷，規范拆遷人的行為，對于拆遷人在拆遷活動中侵犯被拆遷人權益的違法拆遷行為要及時糾正。

3、改造拆遷補償安置制度

（1）由政府先行補償安置

即在拆遷人和被拆遷人經過協商達成拆遷補償安置協議后，由政府負責先行對被拆遷人進行補償安置。政府根據拆遷當事人達成的拆遷補償安置協議向被拆遷人撥付補償安置費用，其后政府再要求拆遷人在領取拆遷許可證的同時向其支付因補償安置而開支的費用，否則不予發放拆遷許可證。

（2）確立充分補償的原則

建議將被拆遷人的國有土地使用權的損失也納入拆遷補償范圍之中以充分保護被拆遷人的財產權利。

（3）提高拆遷補償安置的標準

當前的拆遷補償安置標準較低，不符合市場價值規律，只有通過提高拆遷補償安置的標準才能填補被拆遷人因拆遷而受的利益損失。經濟學家茅于軾認為：“補償標準應該是在市場價格的基礎上再加10%。”[5]他的主張值得在確定新的拆遷補償安置標準時參考。

4、價格評估應充分市場化

（1）評估主體的市場化

政府不能介入到價格評估之中，應尊重房屋價格評估機構的獨立性，明確價格評估是平等的市場主體之間的行為，允許房屋價格評估機構自主進行評估。

（2）估價標準和方法應市場化和科學化

政府不應在行政規范中制定補償安置的標準，而應由房屋價格評估機構綜合考慮各種影響房屋價格的因素并根據現時的市場價格確定。

（3）改變價格評估的出資方式

應當允許被拆遷人也可以選擇房屋價格評估機構并自付價格評估費用，從而避免因由拆遷人支付評估費用出現的操縱評估價格的現象。

四、結論

保護被拆遷人的權益首先要完善城市房屋拆遷立法，從宏觀上理順城市房屋拆遷法律關系，將行政權力置于有效調控和監督之下，讓司法機關在維護被拆遷人權益方面有所作為，同時在立法中加強對被拆遷人權益的保護；其次，行政機關在對城市房屋拆遷進行管理的過程中要嚴格依法行政、合理行政，保證行政權力的正當行使從而規范拆遷人的拆遷行為并體現行政權力的公共性。本文認為被拆遷人權益保護的關鍵在于對行政權力的調控和平衡特殊利益集團與被拆遷人的利益。

（作者單位：武漢警官職業學院）