憲法學視野下的海洋戰略

儀喜峰

摘 要：海洋戰略的根本性、重要性及長期性等特征決定了它屬于一項基本國策。海洋戰略涉及憲法調整的國家主權，凸顯出國家統一和主權完整的憲法價值；涉及憲法對國家的整體調整，彰顯出憲法的制度安排價值，并折射出憲法保護國防與經濟安全的價值訴求。“海洋入憲”有其必要性，解決海島海洋爭端和提升我國海洋執法的正當性均需憲法提供明確的依據；十八大報告為海洋入憲創造了契機，我國的海洋主權神圣不可侵犯，修憲時可在憲法中增設涉海條款，明文規定海洋屬于我國的疆域。

關鍵詞：海洋戰略；基本國策；憲法價值；國家主權；疆域

中圖分類號：D815.5 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2013）06-0116-04

黨的十八大報告明確指出：“堅決維護國家海洋權益、建設海洋強國”，這為我國的海洋戰略指明了方向。從憲法角度審視，海洋強國戰略既是黨的政策也是一項基本國策，涉及憲法的制度安排，蘊含著重大的憲法意義和價值。本文擬對此予以探討，以更好地維護我國的海洋主權和權益，實現經濟的可持續發展和海洋強國的愿景。

一、海洋戰略的憲法國策屬性

國策也即國家的基本政策[1]。“基本”一詞意在強調國策的重要性和根本性，一般指黨中央和國家制定的對經濟文化建設和社會生活發展具有全局性、長期性和戰略性的重大政策，“基本國策指規范國家整體發展的基本方向和基本原則，它是國家施政的基礎和根本。”[2]國策所解決的問題具有穩定性和長期性，對國計民生有著重大影響。國策出現在憲法當中，是憲法理念演變和憲法范式變遷的結果，在“守夜型”國家向“福利型”國家轉型的社會背景中，憲法的內容與結構也發生了重大變化，除繼續規范政治生活外，也深入到社會生活的諸多領域，“憲法中的基本國策分經濟憲法、社會憲法、文化憲法、國防憲法、外交憲法和民族憲法等”[3]，我國現行憲法文本當中，屬于國策的憲法規范更是“涉及到國家政權、經濟制度、社會生活、文化教育、國防外交、民族關系等多個領域”[4]。不論從基本政策的內容來看，還是從憲法當中已經涉及的國策來分析，海洋戰略完全符合國策的條件，具備基本國策的屬性，應當在我國憲法當中予以體現。

（一）海洋戰略的根本性與長期性決定其屬于國策。海洋戰略的提出，有開發海洋資源的現實需要。隨著人口的不斷增多、人口壓力的加大以及陸地資源的匱乏與貧瘠等情況，我國的經濟發展已遭遇陸地資源相對短缺的瓶頸制約，這迫使我們必須重新尋找新的經濟增長點，尋找新的發展空間，尋找新的替代資源；從國家經濟的可持續發展角度考慮，海洋經濟已成為拉動中國國民經濟發展的有力引擎，探索海洋、開發海洋、利用海洋、保護海洋，將成為我國未來發展的新熱點和新舞臺；努力發展海洋高新技術產業是關乎中華民族未來的戰略之舉，開發“藍色國土”對中國經濟發展的意義更為深遠，因此我們要長期堅持黨的十八大報告提出的海洋戰略。

（二）海洋戰略的綜合性與整體性決定其屬于國策。海洋戰略涉及經濟資源、政治主權、國防安全等諸多內容，事關國計民生。就安全而言，維護海權和開發利用海洋資源，從淺海進入深海，從領海、專屬經濟區、大陸架，走向公海、國際海底區域和兩極，都必需依托于強大的海軍，沒有這個“硬實力”做后盾，擴大中國生存發展區域和安全空間都將成為空談。中國的發展既依托于陸地，也依托于海洋，包括資源、發展空間、發展通道，既是陸地的，也是海洋的。中國維護自己的海洋主權和權益，走向海洋大國、海洋強國，和中華民族要和平崛起一樣，是一種歷史的必然。另外，聯大在2005年世界首腦會議上確認了各國根據國際法進行有效合作以打擊跨國威脅對于集體安全的重要性，鼓勵各國開展合作，借助雙邊和多邊機制來處理此類威脅，包括海盜行為、海上持械搶劫、走私以及對航運、海上設施和其他海事利益的恐怖主義行為。中國的海洋戰略必須符合全球化時代的大背景，服從服務于國家國防安全戰略，這些內容與要求都決定了我國的海洋戰略屬于一項基本國策，應當堅定不移、不折不扣地長期貫徹執行下去。

（三）海洋戰略的重要性決定其屬于國策。聚焦海權之爭，南海和釣魚島問題已喚醒所有華人的海權意識。如何基于戰略高度制定相應的海洋強國措施，關系著整個國家和民族的興衰存亡。只有嚴格落實和實施十八大報告提出的海洋強國戰略，才能更好地應對周邊國家的挑釁，才能更好地解決海洋權益糾紛問題，建設海洋強國。海洋戰略一直受到黨中央的高度重視，從“近海防御”、“主權屬我，擱置爭議，共同開發”，到“一定要從戰略的高度認識海洋”、“實施海洋開發戰略”，到“遠海防衛”、“和諧海洋”，再到十八大報告提出的“堅決維護國家海洋權益、建設海洋強國”，我們黨和中央政府一直對海洋戰略高度重視，完全屬于憲法應當加以規制和調整的基本國策。

二、海洋戰略的憲法價值屬性

中國是個陸海兼備的國家，陸地與14個國家接壤，隔海與6個國家相望，大陸海岸線1.8萬公里，島嶼海岸線1.4萬公里，邊海問題構成中國國家安全和與鄰國關系的重大問題。中國政府本著睦鄰友好和互諒互讓方針所提出的“擱置爭議，共同開發”原則，被某些周邊國家視為軟弱，從而肆意蠶食和染指中國的島礁及附近海域，頻頻挑釁和惡化事端。在這種背景下，黨的十八大報告所確立的海洋強國戰略，就不僅僅是一個黨的政策問題，而是蘊含著重大的憲法價值。

（一）海洋戰略涉及憲法調整的國家主權，凸顯出國家統一和主權完整的憲法價值。海洋強國戰略的前提和基礎是擁有明確的、無爭議的海洋國土和主權，而國土與主權屬于憲法調整的內容及事項。依照國際法，領土包括陸地（黃色國土）和領海（藍色國土），我國管轄的海域約300萬平方公里，海洋作為藍色國土屬于憲法調整的國家疆域和領土，“隸屬于國家主權的地球的特定部分”[5]。海洋主權自然屬于領土主權的范疇。“海洋主權在我”是開發利用海洋資源和權益的根本出發點，它涉及經濟安全、環境安全和國防安全等內容，包括在領海區域的排他主權，在毗連區行使的海關、衛生、財政等管轄權以及在專屬經濟區和大陸架享有的勘探開發自然資源的主權權利；宣示和維護海洋主權要靠外交、海上執法、海事司法等途徑實現。毫無疑問，上述主權事項均闡釋著憲法的意蘊與價值，直接影響著我國的領土主權完整和生存發展空間。

（二）海洋戰略涉及憲法對國家的整體調整，彰顯出憲法的制度安排價值。海洋強國是一項涉及諸多海洋事務的頂層設計戰略，維護南海海域主權是一項戰略整體事業，需要整合多項維權要素，綜合性提出對南海領海、毗連區、大陸架、專屬經濟區等主權和權益的具體訴求，最終才能有理有利地獲得符合憲法預期的維權效果。無論是開發海洋資源和管理海洋權益、還是健全海洋隊伍、管控海洋危機，都需要憲法提供法律依據和制度支持，需要在憲法的統領之下建構和完善海洋法律體系。在當前海洋危機形勢下，圍繞海洋基本法的行政法規、地方性法規等應配套制定，最終形成包括涉海憲法規范、海洋基本法、海洋安全法、海洋資源法等在內的完備的海洋法律體系。

（三）海洋戰略涉及“制海權”，折射出憲法保護國防與經濟安全的價值訴求。從國防角度看，制海權的斗爭。涵蓋一國建立和運用海權的全過程。海洋是一個國家的前哨和門戶，海洋軍事力量和軍事活動的發展呈現出以海制陸的巨大優勢，海上力量是否強大，成為衡量一個國家強弱的重要標志，將決定和影響國家安全利益，為了保障我國海上生命線的安全，急需加強建設海洋強國，全球化時代對海洋的依賴是國家發展海權的必然邏輯。海洋中蘊藏著豐富的生物、能源、空間、旅游、礦產等資源，它是實施經濟國際化的重要橋梁和紐帶，對增強國家經濟發展的活力和后勁，建立開放型特色經濟，實現由海洋經濟大國向海洋經濟強國跨越具有重要的戰略價值；同時海洋也是國家經濟、科技和軍事等綜合實力比拼和戰略競爭的大舞臺，人類社會的活動領域和各國爭奪范圍正在由陸地向海洋和太空擴展。因此，海洋戰略涉及的“制海權”斗爭，孕育著憲法對國防與經濟安全的濃重訴求。

三、海洋入憲的必要性與可行性

（一）海權入憲的必要性

首先，解決海島、海洋爭端需要憲法提供明確的依據。作為海洋大國，我們應當清醒地認識到，我國還稱不上海洋強國，這與我國的海洋戰略定位及國家綜合實力極不相稱，而海權入憲則是維護我國海權及解決涉海爭端的現實需求和制度基石。培育應對海洋爭端的堅定信心和強大士氣，離不開憲法對海洋和海權的明確宣示；培育公民的海洋國土意識及海權觀念，需要憲法對海洋和海權明確宣示。我國僅僅靠《領海及毗連區法》等普通法律規定中國大陸的沿海島嶼、臺灣及其包括釣魚島在內的附屬各島、澎湖列島、東沙群島、西沙群島、中沙群島、南沙群島等屬于中國島嶼，規定“領海為鄰接中華人民共和國陸地領土和內水的一帶海域”，這還遠遠不夠。只有通過修憲，在作為最高法的憲法上明文規定海洋海島屬于國家疆域，才能從根本上維護領土完整與國家統一。海權入憲在當前的嚴峻形勢下，已不是簡單的修憲或完善憲法規范的問題，而是在我國傳統海域頻遭周邊國家染指的危急形勢下，出于保護海洋國土和海洋主權的需要，而必須履行的憲法職責、必須表明的堅決捍衛海權的強烈態度。

其次，提升我國海洋執法的正當性和合法性，需要憲法提供最高依據。海洋既是人類社會可持續發展的寶貴財富和空間，也是國際政治博弈的重要舞臺。隨著航海技術的迅猛發展，世界貿易、物資和能源在海運上的交流總量規模及頻度空前發展，海洋對現代國家的政治、經濟和國防安全的影響也越來越大，關系到我國的貿易安全及對外開放的程度。得海洋興，失海洋衰，確立符合國際海洋法的制海權，構建我國立體的海上力量體系，通過行政執法途徑在我國固有海域宣示領土主權和維護海洋權益，這都需要在憲法層面上清晰地規定海洋主權和權益，提升執法的正當性，堅決抵制某些國家的無理阻撓。

最后，憲法規定海權還是構建海洋法律體系的需要。海洋法律體系是憲法所統領的中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，海權入憲將指導我國對海洋立法統籌安排，海洋基本法律應首先出臺，圍繞海洋基本法的相應法規等應及時配套跟進，形成包括涉海憲法規范、海洋基本法、海洋安全法、海洋資源法等在內的完備的海洋法律保障體系，最終構建出以維護海權為核心、以海洋基本法為主要內容，以國家和地方各級海洋法律法規相結合、國際法和國內法相銜接的多層次、立體化的海洋法律體系。

（二）海權入憲的可行性

我國海權入憲的可行性與操作性問題應該考慮到我國的實際情況以及海情國情等各方面因素。我國領海為鄰接中國陸地領土和內水的一帶海域，我國政府對專屬經濟區和大陸架行使著主權權利和管轄權，這些內容理應在憲法當中有所體現，尤其對沿海大國而言，在憲法當中是否規定涉海條款，直接影響到國民的海權意識和海洋國土觀念。黨的十八大報告為海權入憲創造了契機，報告中提出要“提高海洋資源開發能力，發展海洋經濟，保護海洋生態環境，堅決維護國家海洋權益，建設海洋強國?！边@段話如同海岸上的燈塔，為我國海洋建設和維權提供了明確的方向，并指導著中國海洋戰略未來的發展方向。

中國自立憲以來，不同時期采用過不同的國家疆域規定形式。最早的清末修律頒布了《欽定憲法大綱》和《十九信條》，這些憲法性文件只是作為應對時局危急的權宜之計被匆匆炮制出來，根本沒有涉及國家疆域的明確規定，更遑論對海洋的保護與規制。1912年《中華民國臨時約法》在第三條中明確規定了國家疆域：“中華民國領土為二十二行省、內外蒙古、西藏、青海。”這在中國立憲史上尚屬首次。建國后，歷部憲法在國際關系原則和武裝力量任務的規定中都有涉及國家疆域和領土的內容，如1954年憲法（序言）規定：“我國根據平等、互利、互相尊重主權和領土完整的原則同任何國家建立和發展外交關系?！钡?0條規定中國武裝力量的任務之一是“保衛國家的主權、領土完整和安全。”順應當今世界海洋入憲的時代潮流，我國在憲法中規定“海洋”國土的條款時機已經成熟。面對海權之爭，我國可以采用與“臺灣”一樣的方式，把南海及釣魚島明確寫入憲法中，而不能采用隱含的需要予以解釋的模糊入憲方式。鑒于此種考慮，我國修憲時可在憲法（序言）中增加下述內容：中國領土包括其固有的領陸、領海、內水及其領陸、領海、內水的上空和地下。中國領陸包括中國大陸及其沿海島嶼、臺灣島及包括釣魚島在內的附屬各島、澎湖列島、東沙群島、西沙群島、中沙群島、南沙群島以及其它一切屬于中國的島嶼；增加“南海是中國固有的傳統海域”等文字表述；在憲法正文中增加涉海憲法規范時，基于技術考量可在憲法第9條中加入“海洋”一詞，使我國維護海洋資源有根本法的依據。在憲法明文規定了國家疆域和海洋主權，賦予“海洋”與其他國有資源同等地位，有利于從根本上維護國家統一，從此我們就有更為正當的理由強調并堅持國家主權神圣不可侵犯，我們將會無條件捍衛我國領土完整和國家安全。

（三）海權入憲后的發展舉措

海權入憲不是簡單的修憲或完善憲法規范，而是在我國傳統海域頻遭周邊國家染指的危急形勢下，必須履行的憲法職責，“國家政策入憲與國家責任的擴大結合在一起，國家對社會事務的管理、規制與控制之同時也是國家責任的擴大過程?！盵6]海洋入憲是在法律層面落實海洋戰略的第一步，也是國家履行憲法責任的初始。確定將海洋強國戰略納入憲法的基本國策之后，國家需要后續跟進的立法、行政措施還有很多。國家要制定加快海洋開發與管理的若干政策，出臺《關于加快海洋產業發展的決定》，制定《海洋強國建設規劃》、《二十一世紀國家海洋經濟發展戰略目標規劃綱要》，并把建設海洋強國和實施二十一世紀海洋發展戰略納入國民經濟和社會發展規劃和遠景目標綱要中；制定海洋基本法，并出臺配套的細則、條例、規章等，使我國的海洋法律體系能與國際公約對接，最終構建出以維護海權為核心、以海洋基本法為主要內容，以國家和地方各級海洋法律法規相結合、國際法和國內法相銜接的多層次、立體化的海洋法律體系。

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Under the Constitutional Perspective of Maritime Strategy

Yi Xifeng

（Shanghai Maritime University，Shanghai， 201306）

Abstract： The fundamental and important nature of maritime strategy that determines such strategy is a basic state policy. Marine strategy relates to national sovereignty of constitution adjustment and highlights the constitutional value of national unity and sovereignty integrity， and the strategy refers to constitution adjustment to the whole state and manifests system arrangement of constitution， and reflects constitutional value on national defense protection and economic security. It has necessity to write marine law into constitution， which is the reference of solving sea island and marine dispute and promoting the legitimacy of marine law enforcement. The 18th national congress of CPC creates an opportunity for writing marine law into constitution， Chinas martime sovereignty is inviolable， it is needed to add the marine law to constitution when doing constitutional amendment and clarify marine belongs to Chinas territory.

Keywords： marine strategy， basic state policy， constitutional value， state sovereignty， territory