大部制改革背后的人和事

山旭

機構撤并后的部長們

在1998年并入國家經貿委的多個部委中，沒有一位部長“高配”，以正部級身份擔任副部級國家局局長。

2013年全國兩會，新一輪機構改革水落石出，鐵道部被撤銷。3月10日上午，盛光祖在人民大會堂對記者說，作為最后一任鐵道部部長自己沒有遺憾。在被問及下一步去向時，這位64歲的正部級干部表示，聽從國家需要和組織安排。

自1982年啟動改革開放后第一輪機構改革至今，中央政府已經歷7次大規模機構改革。

據記者統計，僅從1993年3月八屆全國人大一次會議至2008年3月十一屆全國人大一次會議，已有31個部委被撤銷。

這些改革涉及31位部長，以及超過100位具有正、副部級別的高級領導干部。

一些部委撤銷后，以其為基礎組建了新的正部級單位，而大多數情況下，涉及機構改革的部門都面臨著降格、被合并乃至拆分、改制的情況。

部長們在改革中扮演著特殊角色：一方面是“被改革者”，同時也是改革的執行者。當告別的時刻來臨，個中滋味只有自己能夠體會。

面對改革，總要有人付出代價。中編辦副主任王峰在談及此次機構改革時說，改革本身就是一種利益調整，所謂“被改革者”終究是為大局作出犧牲。

在自己供職的部委被撤銷后，部長們如何告別，后來又會怎樣？

消失的部委

改革開放之初，國務院機構改革的第一要務曾是精簡人員。

在1982年的改革中，98個國務院部、委、直屬機構和辦事機構裁減、合并為52個，各部門機構工作人員從4.9萬多人減少為3.2萬人。從這時起，實際存在的領導干部職務終身制被廢止，實行干部離退休制度。

6年后，七屆全國人大一次會議開始新一輪國務院機構改革。其中撤銷或整合12個部委，國務院各部門也在原有5萬余人的基礎上，減少了1萬余人。

這次改革確定了日后機構改革的諸多原則：除了以全國人大換屆為時間節點，還包括開始實行“三定”制度、相對固定的副職人數等等。

按照原人事部副部長程連昌接受記者采訪時的說法，到這時初步解決了“文革”帶來的機構、人員臃腫的不正常狀態。

于是，在1993年八屆全國人大一次會議通過的機構改革方案中，就以轉變職能、堅持政企分開為第一目標，第二是理順關系，第三是精簡機構編制。

對改革目標的重新定位和排序，也標志著機構改革進入第二階段，并一直延續至今。

按照國務院辦公廳秘書局、中編辦綜合司所編的《中央政府組織機構》系列叢書等文件資料，自1993年到2008年的4次機構改革中，共有31個正部級的國務院組成部門被標記為“不再保留”或“撤銷”。

其中，1993年7個、1998年15個、2003年2個、2008年7個。在這些消失的部委中，又分為多種情況。

首先是為數眾多的行業管理部門因政府職能轉變的需要而被撤并。比如在1993年改革中，創建于1949年的輕工業部和紡織工業部撤銷，成立國務院直屬事業單位輕工業總會和中國紡織總會。

此外，航空航天部等改制成為大型國企。

第二種是正部級單位降格，成為國務院直屬或部委管理的國家局。如1998年的改革中，煤炭、冶金、機械等9個工業部先改成國家經貿委管理的國家局，后在2000年底全部撤銷。

林業部則在1998年改為國家林業局。作為國務院直屬機構，這類國家局一般為副部級。

第三種是多個部委整合。比較典型的是人事部、勞動和社會保障部在2008年合并組建為人力資源和社會保障部。

第四種則是原部委基礎不變，吸納其他機構進行重組。如2003年將國家發展計劃委員會改組為國家發展和改革委員會，同時將國務院體改辦的職能并入國家發改委。

據粗略統計，31個部委中只有約五分之一屬于第四種情況，并不涉及復雜的人事調整和安置。而對于另外三種情況而言，告別必然到來。

部長的電視片

在1993年撤銷的7個部委中，能源部、航空航天工業部、物資部都是組建剛滿5年的“新部委”，三位部長也是因此從國家計委、國家經委調入的。

其中，最為資深的是物資部部長柳隨年。他在80年代中期曾任國務院副秘書長，1988年組建物資部之前任國家計委常務副主任，負責日常工作。

一篇博文透露，據《中國物資報》干部回憶，在接受物資部任命之前，柳隨年還可以另有選擇，但他最終受命組建新的物資部。

到1992年7月，有關國務院機關精簡的消息已經傳出，物資部能不能保住、會不會被精簡掉，成了廣為關注的話題。

根據這名干部的講述，按照柳隨年的想法，他希望物資部保留，但不再是傳統模式，而是作為物流現代化的組織協調機構，是肩負起與國際接軌新職能的指揮中樞。

為了反映物資部的這種新型職能，柳隨年在1992年8月決定拍攝一部電視片，由上述這名干部擔任編劇和導演。此前這位部長曾經組織過類似工作，但“原攝制組主創人員未能準確領會他的意圖”。

在電視片的后期制作中，柳隨年幾乎天天晚上都要到攝制組所在地了解制作進度。這部名為《國脈》的電視片完成后，他拿走了60多套錄像帶，“說要送給國務院各個部委的領導，讓他們都了解一下物流現代化是怎么回事，支持物資部的工作”。

1993年全國兩會之后，新一輪的國務院機構改革方案出臺，物資部與商業部均被撤銷，在原有基礎之上合并組建國內貿易部。

時年64歲的柳隨年進入全國人大，任財經委員會主任。

副部長的機遇

這一年，與柳隨年一同前往全國人大任職的還有能源部部長黃毅誠。他原來是國家計委副主任，分管能源和運輸。

能源部撤銷時，黃毅誠已66歲，按慣例前往全國人大。幾位60歲左右的副部長，則成為安置能源部干部的重點問題。

據黃毅誠向記者回憶，國家能源部是在煤炭部、石油部、核工業部和水利電力部撤銷的基礎上組建的，在考慮人事問題時，石油、核工業都成立了大型國企，得以安置原部級領導。

電力系統不再有全國性的機構，由原水電部分管電力、水利的兩位副部長史大楨和陸佑楣任能源部副部長。

煤炭方面雖然成立了正部級的中國統配煤炭總公司，但考慮到煤炭是重要的能源部門，由原煤炭部常務副部長胡富國任能源部副部長。他自1990年起，也擔任中國統配煤炭總公司總經理、黨組書記。

在能源部撤銷前的1992年夏天，胡富國前往山西任省長，后任省委書記。史大楨成為新成立的電力部部長，陸佑楣赴三峽工程總公司任總經理。

在黃毅誠看來，當一個部委被撤銷時，年齡和工作能力是考慮其干部安置的主要因素。

正部級官員如果已接近65歲，很可能提前離開一線。而在八九十年代，部委撤并和組建新部委往往同時進行，對于年富力強副部長們來說，改革既是挑戰也是機遇。

比如，當時新組建的國內貿易部部長張皓若原是輕工業部副部長，時年59歲。輕工業部也在1993年撤銷，成立國務院直屬的輕工業總會。

時年64歲的輕工業部部長曾憲林曾是國家計委副主任，他于1987年調任輕工業部。輕工業部撤銷這一年，他也前往人大任職。

此外，在這次改革中，機械電子工業部分解成機械工業部和電子工業部。原機械電子工業部部長何光遠任機械工業部部長，副部長胡啟立出任電子工業部部長。

當時，一般國務院部委基本是一正四副。被撤銷時，能源部是兩位副部長，物資部則有五位。

事實上，雖然機構改革方案一般在全國兩會前一年確定，但其人事布局很多在之前兩三年就已展開。

因此，許多部委撤銷時，其部長已經超過65歲。這樣安排的原因也許是為了減少安置正部級干部的難度。

另一位在1993年進入全國人大的部長是航空航天工業部部長林宗棠。

1988年組建航空航天工業部時，時任國家經委副主任的林宗棠62歲。航空航天工業部副部長劉紀原擔任了新組建的中國航天工業總公司總經理兼國家航天局局長。

另一位年過60的商業部部長胡平任國務院特區辦主任。3年后，他退出一線，赴全國政協任職。

紡織工業部撤銷后，成立了作為國務院直屬單位的中國紡織總會。63歲的紡織工業部部長吳文英任中國紡織總會會長、黨組書記，兼任中國儀征化纖集團董事長等職。多位副部長一并出任中國紡織總會副會長。

這樣，回顧1993年的這次改革，一共有4位部長退出一線前往全國人大。他們中的三位在5年前擔任這些新組建部委領導的時候就已經超過60歲。

工業部長的去留

對于部長們而言，真正的考驗在1998年到來。在《中央政府組織機構（1998）》中，有15個部委被列入“不再保留”。

這次改革看起來是有些“無情”的，國務院及部委行政人員編制減少的目標是近一半。由于裁撤部委較多，組建新部委較少，相當多的高級領導干部不得不選擇退休或前往非行政機構。一直以來，被撤銷部委、有年齡優勢的副部級干部都是新組建部委副職的優先考慮對象，而這一次只組建了4個新部委，其中勞動和社會保障部還屬于改組性質。

除了15位部長，改革還涉及數十位副部長。事實上，在這一次改革中國務院副總理從6人減為4人，國務委員從8人減為5人，副秘書長從10人減為5人。

朱镕基在1998年4月的省部級干部推進政府機構改革專題研究班座談會上提起這些數字時說，國務院辦公廳不減50%，就沒有理由要求部委減50%。

對于高級干部的安置和分流，他說，商業銀行雖然沒有升級，但一個管兩萬億的銀行，不派幾個副部長去當行長、副行長怎么能行？朱镕基要求，要把得力的副部長派去當副行長。

同時他認為，稅務、工商等部門的領導力量都需要加強，機構不升級但干部可以高配。正部長可以到另一個部門當副部長，副部長也可以到一個副部級單位任副部長。

煤炭、機械、冶金、化學、國內貿易部等均改組為國家局，由國家經貿委管理。電力工業部撤銷，政府職能也轉入國家經貿委。

幾位“大齡部長”---電力工業部部長史大楨、煤炭工業部部長王森浩赴全國政協。

58歲的冶金工業部部長劉淇出任北京市委副書記。

59歲的機械工業部部長包敘定出任國家計委副主任。1年后，他前往重慶擔任市長。

62歲的化學工業部部長顧秀蓮任江蘇省省長，成為共和國第一位女省長。

這樣，在1998年并入國家經貿委的多個部委中，沒有一位部長“高配”，以正部級身份擔任副部級國家局局長。

為了應對這次大規模撤并，幾個工業部委在1998年之前就未再全額配備副部長。它們下屬的大型國企也是副部長們的去處之一。

比如，在電力工業部，大多數副部長之前都兼任國家電力公司副總經理。

1998年后，電力工業部副部長汪恕誠在短暫擔任國家電力公司副總經理后，出任水利部部長。另一位副部長趙希正后來升任國家電網公司總經理、黨組書記。

同樣，冶金工業部的副部長們之前大多也在鋼鐵企業兼任職務。比如副部長兼首鋼總公司黨委書記、董事長畢群，之后任首鋼總公司黨委書記、董事長。

冶金工業部的另一位副部長黎明離休。總工程師、副部長殷瑞鈺前往局級的鋼鐵研究總院任院長。

留任國家局的副部長們則隨著國家局的衰微而去向各異。比如冶金工業部副部長王萬賓任國家冶金工業局局長、黨組書記，后來出任國家經貿委副主任。

機械工業部副部長孫昌基，同樣以副部級任國家機械工業局常務副局長。在國家機械工業局撤銷后，他前往中國銀行任黨委副書記、副行長 。

此外，國內貿易部部長陳邦柱任國家經貿委副主任。

改革的轉折

在1998年的另外一些改革中，地質礦產部與國家土地管理局等共同組建國土資源部，地礦部部長宋瑞祥前往剛剛升格為正部級的國家環保總局，以正部長身份出任副局長。他后來擔任中國地震局局長。

地礦部副部長蔣承菘、壽嘉華均任國土資源部副部長，另一位副部長陳洲其則籌建新的石油公司。

林業部部長陳耀邦出任農業部部長，54歲的廣播電影電視部部長孫家正出任文化部部長。

在這兩個改為國家局的部委中，副部長們除了在新組建部委任職，就是以副部級擔任副部級國家局的副局長。如林業部副部長李育材就任國家林業局副局長、黨組副書記。

勞動部部長李伯勇時年66歲，赴全國人大。53歲的勞動部副部長張左己出任新組建的勞動和社會保障部部長。

電子工業部、郵電部合并組建信息產業部。61歲的郵電部部長吳基傳任信息產業部部長，電子工業部部長胡啟立任全國政協副主席。

國家體委改組為國家體育總局。原國防科工委改組為總裝備部，另成立了一個屬政府部門序列的國防科工委。

國務院經濟體制改革委員會改為國務院的高層次議事機構，由國務院總理兼任主任，不再列入國務院組成部門。時任體改委主任李鐵映同時也是國務委員。已經擔任體改委副主任的張皓若等則進入全國人大。

1998年的國務院機構改革是改革開放以來機構變動最大、人員精簡最多、改革力度最大的一次。9個改成國家局的工業部委在2000年底全部撤銷。

這樣，國務院組成部門歷史性的減少到29個。此后，再沒有出現這樣大規模裁撤國務院部委的情況。

機構改革“三定”中的定編制此后也不再是第一焦點所在，定職權成為改革的核心問題。重新組合、劃定權力的“大部制”改革拉開大幕。

最后的人事部

2003年，曾經吸納了數個工業部委的國家經貿委也被撤銷，與對外貿易經濟合作部合并組建新的商務部。

國家經貿委主任李榮融出任新組建的國資委主任，64歲的外經貿部部長石廣生前往全國人大。同年進入全國人大的還有經貿委副主任蔣黔貴等副部級干部。

55歲的經貿委副主任謝旭人任稅務總局局長，58歲的外經貿部副部長呂福源則擔任新組建的商務部第一任部長。

在2008年的第六次機構改革中，國防科工委改為國防科工局。時任國防科工委主任張慶偉先是擔任中國商用飛機有限責任公司董事長、黨委書記，3年后赴河北省任代省長、黨組書記。

一直在人事改革和機構改革中扮演重要角色的人事部也成為了“改革對象”，它與勞動和社會保障部合并組建人力資源和社會保障部。

程連昌曾向記者回憶說，1988年組建人事部就是為了推進人事制度改革。它曾在1993年的機構改革中扮演了重要角色。嗣后這一重任由中編辦主要承擔。

這一年，66歲的人事部部長張柏林赴全國人大。

此外，信息產業部、交通部、建設部等雖然重組為新部委，但基本框架未變。

20年機構改革中，超過三分之一的部長離休，其中多位是提前退出一線。另外三分之一仍然以“一把手”的身份履任新職。還有一些部長們，“降格”到新的部門或以副職開始新的從政生涯。

按照2020年建立“比較完善的中國特色社會主義行政管理體制”的目標，還有2018年一次機構改革的時間窗口。（本刊據資料整理）