關于法規清理若干問題的探討

趙立新

何為法規清理？通俗地說，就是相關立法機關對已頒行的法規通過一定的審查程序，作出修改、廢止決定的過程。就法理而言，法規清理是立法活動的重要組成部分，一部法律經由制定、修改、廢止，在邏輯上表現為一個合理的循環路徑，所以不可把法規清理和立法活動分隔開來。近年來，法規清理工作越來越得到有立法權的各級人大及其常委會的高度重視，實踐中各地也探索了不少好的經驗和做法。筆者擬以地方性法規的清理作為論述視角，對法規清理談一些個人的看法與思考，以求教于大家。

一般而言，下述三種情形是啟動法規清理的必要條件：其一，上位法發生變化，地方性法規應適時進行清理，以保證與上位法不相抵觸。這里需注意的是，同一部地方性法規往往對應著不同的上位法，法規清理時都要考慮到。舉例說來，吉林省制定的實施道路安全法辦法，其直接依據是全國人大頒行的道路安全法及國務院頒行的道路安全法實施條例，但該法規內存在的大量罰款、吊照等行政處罰條款也必須遵照行政處罰法的規定，涉及的行政訴訟內容還要同行政訴訟法保持一致。所以，法規清理工作中所述的“上位法”是在廣義層面上的，只要上位法有了新的規定，就必須審查是否相互抵觸。其二，地方性法規頒布后通過一段時間施行，發現執法成本過高、可操作性差、執法效果不好等各種問題時，應考慮法規清理。典型的一個例子是，上世紀九十年代，北京等各大城市制定了禁止燃放煙花爆竹的地方性法規，但各地在實踐中很難做到“完全禁放”，另外也要顧及到傳統習俗的因素，故各大城市又相繼對禁止燃放煙花爆竹的法規予以清理、修改，把“禁放”改為“限放”。其三，國家法律做出重大修正、政策做出重大調整，地方性法規必須及時清理，以保證法制的統一。例如，長途販運的營利行為在上世紀九十年代初還曾被定性為打擊對象，各省市有不少地方也制定了懲處投機倒把的地方性法規。我國宣布建立社會主義市場經濟體制尤其是1997年刑法修訂案正式去除“投機倒把罪”后，原來所謂“投機倒把”已視為合法行為，所以各地紛紛對有關“投機倒把”的地方性法規明令廢止。

從理論上講，法規清理關系國家法制統一，關系法律的權威與尊嚴，所以對這一工作應有充分認識，糾正“重制定、輕清理”的舊有觀念。在此，筆者不揣冒昧，提出三點建議：其一，把法規清理和立法后評估有效對接，發揮二者的合力作用。“立法后評估”也稱“立法后評價”，它是各地在實踐中探索的一種有益做法，通過定期、不定期地對已制定法規的執法效果、社會滿意度的調研評判，從而對法規做出評價。筆者認為，可以將立法后評估作為法規清理的前置程序之一，這樣既可以避免以往在評估后缺失處置結論的尷尬，又能使法規清理增附更多的科學性、民主性。其二，合理設置法規清理的周期。法規清理周期的設置應考慮到多方面因素，周期過短，頻頻清理，有悖于法律的穩定性；周期過長，甚至對一些明顯失去效用的“死法”還任其存在，有損于法律的嚴肅性。考慮到目前各級立法機關的任期制，筆者以為，以“五年”作為法規清理的周期是可行的。說明一點，雖然“五年”正好是一屆任期，但并不意味著法規清理針對的只是本屆內制定的法規，現實的操作應是累積滾動式的，以“五年”作為清理周期只是強調在每一屆任期內，立法工作至少要包括法規清理的內容。其三，不斷總結和積累經驗，培養專業人才，在未來條件成熟時可考慮成立專門的法規清理機構。雖然法規清理從屬于立法工作范疇，現行體制下這一工作也是由各級立法機關的法制工作部門一體承擔的，但法規清理和制定法規畢竟有所不同，其所針對的對象乃至工作思路、思維方式都要有所改變，它的專業性將會越來越強。所以，至少在法制工作部門內成立相關的內設機構是有意義的，也不難做到。

（作者單位：吉林省人大財經委）