淺析我國土地財政的成因及影響

荊志剛

摘要：1994年隨著我國施行分稅制改革以來，地方政府的財力明顯下降，不足于支撐種類繁多的支出壓力，在此背景下，地方政府不得不另辟財源，土地財政便應運而生。本文分析了我國土地財政產生的原因以及其正反兩方面的影響，進而提出了處理土地財政問題的一點建議。

關鍵詞：土地財政 分稅制 轉移支付

一、引言

我國學術界目前對土地財政的定義是對以地生財的地方政府財政收入結構的戲稱，通常指地方政府的財政收入主要依靠土地運作來增加。一般來說，地方政府以地生財的基本途徑有三條：一是通過出讓土地獲取土地出讓金；二是通過發展建筑業和房地產業帶來相關的稅費收入；三是以土地為抵押獲取債務收入。自1988年土地有償使用制度確立和1994年實行分稅的財稅體制以來，地方政府土地財政模式在全國開展起來，21世紀以來地方政府越發依賴土地財政。

二、我國土地財政產生的原因

（一）國家實行分稅的財稅體制

目前學術界普遍認為1994年施行的分稅制是導致我國地方政府土地財政興起的最重要的原因。施行分稅制改革后，中央掌握了大部分的財權，地方政府掌握的財權相比之前大大縮小。但與此同時，分稅制改革卻沒有很好的解決中央與地方事權的劃分，導致中央政府掌握了大部分的財力卻承擔較少的事權。與此相反，地方政府承擔著較多的事權，卻無足夠的財力支撐。在這種情況下，地方政府要想更好的履行事權必須依靠中央政府的轉移支付，而中央政府的轉移支付受以前基數法的影響更多的向財政收入能力強的地方轉移。這樣就造成了地區之間的收入差距。因此，在中央政府的轉移支付不能很好解決地方政府財力不足的問題時，地方政府只有更多的依靠出讓所能掌握的土地使用權的方法來獲得地方發展所需要的資金。地方政府的土地財政行為便在此背景下應運而生。

（二）土地產權與征收補償制度

目前學界也普遍認為現行的土地產權與農地征收、流轉補償制度是地方政府土地財政模式運行的制度保障。我國《憲法》規定國務院受委托代表全國人民行使土地所有權，通過 《土地管理法》等法律法規層層委托給地方政府具體管理。按照《憲法》和 《土地管理法》規定，我國實行城鄉 “二元”土地所有權制度，還規定 “國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”土地財政的產生就是建立在 “二元化”土地制度和城市政府對級差地租的絕對壟斷基礎上的。

（三）地方官員的政績考核體系

如果說分稅制改革使地方政府的財政收入大幅減少的話，那么在沒有其他支出壓力的情況下，地方政府還不會有較大的動力通過出賣土地來充實財政。但是現實的情況是，自從改革開放以來我國一直采取GDP的增長率做為考核地方政府官員政績的一個首要指標，而對人民的滿意度以及其他方面的指標都不太重視，這就導致了地方政府在即便是在財力不充足的情況下，還是想盡辦法來加大支出拉動GDP的增長。這時由于我國土地產權和征收補償制度中存在的缺陷使得地方政府有較大的動力去通過賣地來籌集發展經濟所需要的財力。

三、我國土地財政產生的影響

（一）我國土地財政產生的正向影響

總的來說我國土地財政所產生的正向影響主要體現在以下兩方面：

第一，土地財政增加了地方政府的財力。地方政府利用土地的資本化來擴大財政空間，增加政府可支配的財政資源與財政的調控能力。同時，地方政府通過巨額的土地出讓收益一定程度上緩解了地方的財政困難局面，間接的承擔了我國現行的分稅的財稅體制存續的代價。

第二，土地財政加快了我國的工業化和城鎮化的步伐。目前在把我國努力建設為工業化國家和加快推進城市化的大背景下，地方政府一般采用“經營城市+招商引資”這種發展模式。這不僅提高了城市土地資源的開發利用率，而且還較好的發展了本地區的工業，推進了本地區的工業化。同時，地方政府壟斷城鎮的土地市場，能夠以較低的成本為城鎮化的向前推進提供條件。

（二）我國土地財政產生的負向影響

與此同時我國地方政府的土地財政日趨嚴重的狀況也產生了一些負面的影響，具體也表現在以下三方面：

第一，土地財政的日趨嚴重導致了地方政府財政收入的不可持續。由于我國的土地資源是有限的，地方政府掌握的土地資源更是有限的。如果地方政府為了獲得短期的財政資金過度的出讓有限的土地資源，必將導致財政收入“寅吃卯糧”的狀況，從長遠來看必將導致地方財政收入的不可持續性。

第二，土地財政為地方官員滋生腐敗提供了溫床。由于地方政府實際控制著農村及城市土地產權的剩余權，于是地方政府通過對土地市場的進行壟斷來獲得“尋租”收益。具體表現為以下兩方面：一方面，地方政府為了取得土地收益而違反國家有關規定，如違規征地、以租代征、違規出讓；另一方面表現在，企業為了獲取土地而向政府尋租。

第三，地方政府以土地及其未來收益做抵押進行貸款加劇了地方政府的財政風險。地方政府除了依靠收取土地出讓金取得收入外，還經常以土地和土地的未來收益為抵押來獲得銀行的貸款。而由于地方政府掌握的土地資源越來越少，并且土地的未來收益具有較大的不確定性，因此，地方政府未來償還貸款的能力也值得懷疑。這種風險的長期積累必然會增加地方政府未來的財政風險。

四、結語

綜上可知，地方政府的土地財政并不是無本之源，也不是空穴來風，其存在有著多方面的客觀原因。我們如果想要改變地方政府土地財政的現狀，也必須從多方面進行改革而不能僅僅寄希望于某一方面的改變來一蹴而就。同時，當前地方政府土地財政所產生的影響也是兩方面的，既有好的方面也有壞的方面。在當前財稅體制總體穩定的背景下，我們不能一味的強調土地財政所產生的消極的影響，進而主張徹底的消滅土地財政。而應該采取更加靈活的措施既發揮土地財政的積極作用，又對土地財政所產生的消極影響加以限制。隨著財稅體制改革的推進，我國土地財政的現狀也將會得到逐步地改變的。

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