重拳出擊，文明執(zhí)法

伍振 艾焱龍 羅仆世

國土資源執(zhí)法工作，是國土資源管理工作的重要環(huán)節(jié)，在維護國土資源管理秩序、實現(xiàn)國土資源管理法制化中起著不可替代的作用。然而，當前有諸多因素困擾著國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作，使得執(zhí)法難成了國土資源部門的一個難題。如何處理這個難題，湘鄉(xiāng)市國土資源局執(zhí)法監(jiān)察在努力尋找突破口。

制度保障，有了“尚方寶劍”

“現(xiàn)在出去執(zhí)法有了一把‘尚方寶劍。” 寒暄入座之后，湘鄉(xiāng)市國土資源局黨組成員、執(zhí)法監(jiān)察大隊隊長張雄這樣做了開場白。他說的“尚方寶劍”主要是指2010年湘鄉(xiāng)市政府出臺的《湘鄉(xiāng)市人民政府辦公室關于印發(fā)湘鄉(xiāng)市土地管理共同責任機制規(guī)定的通知》，在這份文件中，對國土資源的執(zhí)法做出了較為清晰的權利界定。而在張雄看來，這份文件最具有殺傷力的就是“如果在衛(wèi)片執(zhí)法中被查出來的話最高可以免除副處級干部”，這一規(guī)定出來之后，“對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的干部威懾很大”。

實際上，近幾年湘鄉(xiāng)市針對國土資源系統(tǒng)的執(zhí)法制度和規(guī)定遠不止于此。

早在2010年，湘鄉(xiāng)市人民政府就下發(fā)了文件，在國土資源執(zhí)法中建立了共同責任機制。文件明確規(guī)定了在國土資源執(zhí)法時鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門的責任和義務，同時對規(guī)劃、林業(yè)、紀檢監(jiān)察等相關部門也有明確要求。在這份文件中，對沒有做到位的作何處理都有明確要求。在共同責任制中，相關的責任最末端具體落實到了駐村干部。駐村干部有義務從查詢、發(fā)現(xiàn)、報告和制止四個環(huán)節(jié)做好國土資源的管理工作，而他們的工作也在較大程度上能幫助市國土資源局做到及早發(fā)現(xiàn)、及早報告和及早制止。

后來，根據(jù)這份文件，湘鄉(xiāng)市政府又出臺了針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的“雙月考核”（又叫“同業(yè)對標考核”），并且將國土資源管理這一塊納入到了考核范圍，而且是單獨考核的一項，作為年終績效考核的一項。這一舉措使相關部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦）的干部提高了對國土資源的重視，也加強了認識。

不但有新規(guī)出臺，也有對已有規(guī)定的完善。湘鄉(xiāng)市的國土資源執(zhí)法網(wǎng)絡由市、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組四級網(wǎng)絡構成。張雄告訴我們，原來因為村、組的執(zhí)法監(jiān)察員獎罰不到位，導致最貼近群眾的兩級執(zhí)法監(jiān)察員并不積極，“因為他們并沒有義務替你做這個工作”。為完善制度，提高最基層執(zhí)法監(jiān)察員的積極性，今年市長辦公會上拿出了200萬專項資金，第一個想到的就是解決村和組執(zhí)法監(jiān)察員的報酬問題，目前給每個村每年2000塊的通信補貼和酬勞。對典型案件、影響比較大的，同時也拿出一部分經(jīng)費作為“現(xiàn)場制止行動”的備用金，讓執(zhí)法行動得到經(jīng)費保障。

完善舊規(guī)的第二個措施則是和每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨政一把手簽訂風險責任狀，對他們進行嚴格考核。按照風險責任狀的規(guī)定，分管領導和黨政一把手需要繳納5000元風險抵押金。“如果做得好了就獎勵，做得差了就要懲罰，從風險抵押金里扣。”張雄直接明了地介紹到。據(jù)了解，這也是湘鄉(xiāng)市國土資源執(zhí)法監(jiān)察變化最大的一項。

重拳出擊，文明執(zhí)法

制度和法規(guī)的保障是一把劍，為執(zhí)法人員斬除違法違規(guī)行為提供了支持；它是尚方寶劍，但如果運用得不好，也可能成為一把達摩克利斯之劍。湘鄉(xiāng)市國土資源局監(jiān)察執(zhí)法大隊深諳這一點，因此他們在執(zhí)法時一直秉承文明執(zhí)法的理念。

非法采砂是湘鄉(xiāng)市國土資源執(zhí)法常見的問題。流經(jīng)湘鄉(xiāng)的漣水河是湘江的一大支流，讓非法采砂者有了天然的條件。另外，湘鄉(xiāng)還有另一種對環(huán)境破壞更大的采砂行為，即采“田砂”。因為在上個世紀70年代末的人工造田運動中，漣水河蜿蜒曲折的河道被拉直。因拉直被裁彎的河道就被改造成了良田，同時也將千萬年來淤積的河砂留在了地下，就形成了獨特的“河砂”。但在如今，漣水河故道暗藏的河砂成為非法采砂者唾手可得的“香餑餑”。

“非法采砂洗砂日益嚴重，造成河道淤塞、良田沖毀，極大地影響了水質(zhì)、破壞了生態(tài)環(huán)境。”湘鄉(xiāng)市國土資源局黨組書記、局長譚向說，“去年年底是最嚴重的。”

為此，湘鄉(xiāng)市國土資源局對全市的違法采（洗）砂做了“地毯式”清查。經(jīng)過一番努力，終于把猖獗的風氣壓下去了。但是年后又頂風作案，而且有愈演愈烈之勢。“我們在3月一月就搞了兩次行動，當場按照規(guī)定制止了十多個非法采砂洗砂點。”張雄輕輕地握了握拳頭，“前天，就是4月16號我們還去了月山鎮(zhèn)，聯(lián)合了城管、水利、法制辦和公安等幾個部門，共有一百多號人。從早上6點就開始出發(fā)，一直到晚上10點才回來。一天就制止了10個非法采砂洗砂點。”張雄說的制止其實就是當場拆除非法采（洗）砂點的機械，這在《強制行政法》有明確的規(guī)定。

雖然出重拳清理違法行為，但是湘鄉(xiāng)市國土資源監(jiān)察執(zhí)法大隊始終恪守文明執(zhí)法的理念，即使面對有暴力抗法的現(xiàn)象也會表現(xiàn)得十分克制。

監(jiān)察執(zhí)法大隊的中隊長張杰在去年依法查處一處違法建筑時，額頭被人用鋤頭砸出了一個大包。但他和一起參加執(zhí)法的隊員都保持克制，沒有還手。“如果他當時還手了，肯定會出大事的。”張雄說，“一旦發(fā)生什么事，執(zhí)法人員往往處于弱勢，壓力很大。”

其實在查處違法違章建筑時，監(jiān)察執(zhí)法大隊充分考慮了老百姓實際。監(jiān)察執(zhí)法大隊的經(jīng)驗是低于1.5米，也就是建到第一層窗戶左右高度，可以拆除。如果建得再高一些，我們很可能就不再進行強制制止了，“一是考慮到老百姓建房子不容易，因為這很可能花掉他們半輩子的積蓄。二是考慮到社會和諧穩(wěn)定，這么做還是有風險，容易引起不滿。”張雄告訴我們。

雖然保持克制，但是仍然可能招致群眾的不理解。就在4月16日月山鎮(zhèn)聯(lián)合執(zhí)法的當天，執(zhí)法隊伍的車隊發(fā)生了八車相撞的事，萬幸的是只有2個人受了輕傷。當時車隊正行駛到一個拐彎處，突然一輛三輪車猛地沖出來，速度很快，也沒有響喇叭，最前頭的車一個急剎車，后面的車就像多米諾骨牌一樣撞在一起。后來證實，三輪車司機酒精超標，屬于酒駕。“最令我們感到失望地還不是發(fā)生了這樣的事故，而是當?shù)厝罕姷牟焕斫狻Ｊ虑榘l(fā)生之后，很多群眾圍觀。但是他們說得最多的不是責怪酒駕者的話，而是說‘你們不來就不會出事。聽到這樣的話，心底真是涼透了。”

破解執(zhí)法難，寶劍還需磨礪

今年的打擊非法采砂行動中，湘鄉(xiāng)市國土資源執(zhí)法大隊先后對梅橋鎮(zhèn)、金藪鄉(xiāng)、月山鎮(zhèn)、泉塘鎮(zhèn)這4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織了打擊非法采砂聯(lián)合行動，強制制止非法砂場33家，分別是梅橋鎮(zhèn)8家、泉塘鎮(zhèn)11家、月山鎮(zhèn)9家、金藪鄉(xiāng)5家；通過市人民政府的大力宣傳教育及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的協(xié)同配合，目前有9個非法砂場已自行拆除，分別是翻江鎮(zhèn)1個、金石鎮(zhèn)1個、栗山鎮(zhèn)3個、譚市鎮(zhèn)1個、山棗鎮(zhèn)1個、育塅2個。截至2013年5月1日，全市的48家非法開山、毀田洗砂場，已取締43家，還有5家暫未取締，分別是金石鎮(zhèn)長寧村洗沙場、栗山鎮(zhèn)李根平砂場和易明春砂場、育塅鄉(xiāng)龔建華砂場、金石鎮(zhèn)謝鼎芳砂場。

為破解執(zhí)法難的問題，湘鄉(xiāng)市國土資源局首先在宣傳上也做了努力。據(jù)譚向透露，在今年的土地日制作了15000份宣傳標語，張貼到每個村、每個組。先從政策法規(guī)的宣傳上入手，加強群眾對國土資源相關法律法規(guī)的認識。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的政府成立專門的領導班子，專門狠抓此事。

他認為，對于未來的改進，可以從兩個方面進行加強。首先可以通過將國土資源的相關法律法規(guī)納入市委黨校各級各層領導的課程中，加強領導對相關政策法規(guī)的學習，培養(yǎng)依法用地的意識。另一個則是加強對老百姓的宣傳教育，主要是法律法規(guī)的細節(jié)教育。因為老百姓目前對法律的了解絕大多數(shù)是比較零碎和混亂的，對法律理解往往存在張冠李戴的問題。

張雄認為這還不夠，最重要的需要在法律上給予國土資源執(zhí)法更多的支持。“國土系統(tǒng)的執(zhí)法人員現(xiàn)在處于相對尷尬的地位。因為按照現(xiàn)在的法律法規(guī)，國土系統(tǒng)的執(zhí)法人員有權制止，但制止到何種程度司法解釋并不清楚。”他認為，從立案到強制執(zhí)行中間的時間太長，在這段時間民居可能已經(jīng)建起來了，屆時如果再強制執(zhí)行則容易引發(fā)矛盾和沖突。“可以向國稅地稅部門的執(zhí)法學習，工作好開展起來，效果也好。”