新形勢下加強鶴城區國土資源執法監察工作的思考

蒲俊

自2009年度土地礦產衛片執法檢查工作在全國范圍開展以來，鶴城區土地礦產衛片執法檢查工作在各鄉鎮和有關部門的努力和配合下，連續三年實現了“零約談”、“零通報”、“零問責”的目標。

2012年11月18日，黨的十八大隆重舉行。胡錦濤總書記在報告中提出“全面建成小康社會和全面深化改革開放的目標”，其中指出“加快建立生態文明制度，健全國土空間開發、資源節約、生態環境保護的體制機制，推動形成人與自然和諧發展現代化建設的新格局”。這為我們國土資源管理部門提出了新任務、新要求和新思路，而作為國土資源管理的重要組成部分——國土資源執法監察工作又該如何開展呢？下面筆者以懷化市鶴城區為例，結合本區實際，對在新形勢下如何加強全區國土資源執法監察工作提出幾點思考和建議。

鶴城區國土資源執法監察的現狀及

存在的問題

執法環境不佳。鶴城區社會經濟加速發展的同時，城市化進程日益加快，對土地的需求也隨之加大。受一些地方政府盲目追求GDP、財政收入與吸引外資的影響，以及片面的政績觀，一些領導干部不能正確處理依法辦事與發展經濟的關系，一味地追求經濟的快速發展，不注重國土資源的依法和合理利用，甚至個別領導還要求國土等職能部門轉變管理觀念，強化服務，在資源保障上無原則地開“綠燈”；在形成國土資源違法事實后，還往往給國土資源部門的正常執法工作設置障礙，替違法違紀者開脫。這樣一來，在群眾中造成不良影響，并帶動了法制觀念不強的群眾違法用地。

村民違法占地建房現象愈演愈烈。現行的《土地管理法》對非農建設占用耕地的審批權力高度集中，農民建房受地形、經濟、區位等條件限制，確實需要占用耕地的，不論數量多少都必須報市級以上人民政府審批。由于受規劃、用地指標等因素影響，村民申報的個人建房用地不一定能得到批準。報批程序繁鎖，報批時間過長，往往不能在短時間內得到批復，客觀上為農民違法占用耕地設置了法律障礙。另一方面，現行的征地體制中，對被征地農民的補償過低，無法保障失地農民的長遠生活，《土地管理法實施條例》規定，在征地過程中對補償標準有爭議的， 由縣級人民政府協調； 協調不成的， 由批準征用土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施。可見， 市、縣人民政府既是土地征收者， 又是補償標準的批準者， 更是爭議的協調者， 集運動員、裁判員于一身， 法律賦予如此權力， 本身就無法保障土地被征收者的利益。而對土地征收行為不服， 相關法律法規至今也沒有賦予被征收者相應的救濟權。

法律保障欠缺，執法效能低下。國土資源執法監察部門受法律限制影響，客觀上難以提高執法效能。根據《土地管理法》第八十三條規定，國土資源執法部門對土地違法行為只有制止權，沒有強制執行權；要對違法建筑拆除或對違法用地恢復，只能找法院執行。一般情況，法院會以各種理由拒收或是推脫移送的土地違法案件；即便是受理，在申請和法院執行過程中，一般的土地違法案件查處起來至少要三個月，多則半年甚至一年。如此一來，違法建筑基本已建成，結果往往是收了罰款結案了事，在一定程度上使土地違法行為人產生了只要交了罰款就算代替辦理合法手續的錯誤觀念，國土執法效能長期處于低下狀態。

執法力量不足，人員素質有待提高。目前鶴城國土資源執法監察大隊共有在職執法人員18人，人均需承擔土地執法面積約40平方公里，無法滿足國土資源管理對國土執法監察工作的需求；且經費短缺、裝備落后，真正具有從事行政執法應具備的法律知識、業務素質精湛的執法人員不多；再加上一年一度的土地礦產衛片執法檢查工作沒有充足的專業性人才做技術保障，致使執法監察工作長期處于被動和疲于應付的局面，執法人員不能嚴格落實土地動態巡查制度，對土地違法行為不能及時發現、及時制止。

強化國土資源執法監察的對策及建議

建立聯合查處機制、強化聯合執法、落實轄區責任制是搞好國土執法監察工作的根本。土地的違法成本低，查處成本高，單靠國土資源執法監察部門一家單兵作戰很難執法到位。要改變這一狀況的主要措施就是建立政府牽頭，各職能部門分工參與的聯合查處機制，建立和完善國土資源管理部門與上級執法監察部門以及公、檢、法、紀檢、監察、司法機關聯合辦案的協調機制，強化聯合執法，充分發揮屬地管理的作用，落實轄區責任制，在當地政府的統一調度和指揮下，根據各自職能，通力配合，形成合力，確保違法用地及時、全面、有效地查處執行到位。

嚴執法、強素質、抓隊伍是搞好國土執法監察工作的保障。國土資源執法監察工作需要人去落實和執行，人的各方面素質高低決定著執法的水平高低。執法監察人員除了要熟悉國土資源管理有關的法律、法規知識外，還要掌握與之相關的其他法律、法規與政策，如民法、刑法、行政處罰法、行政訴訟法、森林法等等。除了掌握相應的理論知識之外，還應具備執法監察的各項業務技能，具有較高的語言表達能力、寫作能力和電腦操作技能，具有獨立解決問題以及與相關部門協同工作的能力。

抓好年度土地礦產衛片執法檢查工作是國土執法監察工作的重點。自2009年度土地礦產衛片執法檢查工作在全國范圍開展以來，鶴城區土地礦產衛片執法檢查工作在各鄉鎮和有關部門的努力和配合下，連續三年順利通過國土資源部和省國土資源廳的驗收，實現了“零約談”、“零通報”、“零問責”的目標。但同時，鶴城區違法占用耕地現象依然存在“面積大，比例高”，被約談和問責的風險也很大；加之土地衛片 “6.30”補辦用地手續和拆除復墾的整改政策被取消，國土資源“一張圖”管理手段的不斷細化和完善，致使衛片執法檢查工作的挑戰和壓力越來越明顯，形勢越來越嚴峻。

建立國土資源批前監管監察系統是滿足當前國土資源管理信息化的基本要求。設置批前監察系統的目的在于“堵、疏”結合，防止各類違法用地未經執法檢查即合法化，有著從源頭上遏制違法、加快查處進度、引導依法用地、規范行政審批、促進批后管理等作用。通過開展網上批前監察，利用GIS技術輔助建立批前執法監察機制，不但及時發現問題，規范行政審批，也為批后監管提供便利，而且可及時把握土地違法案件的發展與變化動態，為執法監察管理提供高效和科學的服務。系統將與國土資源批后跟蹤監管、日常防范監管（動態巡查、衛片執法、群眾舉報、上級交辦、媒體披露、部門移送等多種案源發現渠道）有機結合，實現全方位防范國土資源違法行為發生的立體監察網絡，實現“全員”、“全程”、“立體”的土地執法監管新機制，使國土資源執法監察達到程序流程化、日常管理規范化。

完善土地管理法律法規，為國土執法提供法律保障。《土地管理法》等法律中有關集體土地不合時宜的規定應盡快修正。首先，在有關土地征收立法方面，建議明確界定“公共利益”的范圍及其判斷機關；土地征收補償標準由市場決定；賦予被征地農民及其集體行政訴訟權；明確界定村民土地和村民小組土地的權屬；凡國家建設需要征收屬于村民小組的集體土地，應經村民小組集體討論同意；對違法占用集體土地的行為，賦予相關村民及其集體成員訴訟權。其次，在有關村民宅基地立法方面，應明確村民宅基地的安排原則，建立宅基地申請制度；對宅基地安排不符合相關規定的，明確規定宅基地所屬的村民有向法院提起訴訟請求予以撤銷的權利；對符合宅基地安排條件的村民，村集體或政府及其職能部門不予安排的，賦予村民有提起訴訟請求予以依法安排的權利；對村民閑置、廢棄的宅基地，由所屬村集體收回，同時對閑置、廢棄的宅基地收回程序作出具體的操作規定；對符合被收回條件拒不配合收回的村民，規定采取相應嚴厲的制裁措施。最后，針對目前土地違法違規，特別是地方政府及其官員違法違規征收集體土地成本低，且幾無后顧之憂的現狀，建議相關立法機關完善其法律責任，包括行政責任和刑事責任，提高土地違法成本。

（作者單位：懷化市鶴城區國土資源執法監察大隊）