轉變安置模式 破解征拆“第一難事”

益陽市委辦公室、益陽市國土資源局聯合調研組

近三年來，益陽征地拆遷工作整體上保持了和諧、穩定的態勢，全市未因征地拆遷工作引發重大群體性事件，征地拆遷信訪總量在全省14個市州中相對較少，多次得到省里表揚。

亟待破解的難題

益陽征地拆遷工作，保證了項目建設和城市發展的用地需求， 但也面臨一些亟待破解的難題。

政策執行難到位。突出表現在中心城區落實《關于印發〈益陽市中心城區農村居民住房安置實施暫行辦法〉的通知》（益政發〔2011〕7號）、《關于印發〈益陽市中心城區實行“兩轉變一納入”被征地農民就業培訓和社會保障實施暫行辦法〉的通知》（益政發〔2011〕8號）兩個文件難以到位，主要有兩方面原因：一是新老安置方式存在價格差，群眾仍愿按老方式安置。因歷史原因，中心城區及沅江等縣市長期采用“一戶一基”的安置模式，即補償被征地農民一定面積（每戶70平方米左右）的宅基地，用于農戶自建新居。農民獲取宅基地后，往往通過市場化運作，突破樓層限制建房（一般限建三層，實建6層），通過出租或出售多余樓層或門面獲利。與益政發〔2011〕7號規定的安置方式相比（實有安置人口每人享受60平方米的安置房指標，其中30平方米為保障性安置房，30平方米為政策調節性安置房），老安置方法群眾所獲實際利益更大（根據每戶人數、安置區地段等因素不同，多獲利少則幾萬元，多則上十萬元），因此，大部分群眾仍然要求按宅基地安置模式進行安置。 二是安置及社保資金難到位。按上述兩個文件要求，中心城區用地報批在原繳納費用的基礎上需增加被征地農民安置和社會保障資金8萬元/畝（安置資金、社會保障資金各4萬元/畝），但實際征收情況不理想，欠賬多。

工作流程欠規范，工作方法單一。除了未經批準實施征拆、不按規定公告或公告內容不全、不按規定聽取群眾意見、沒有告知聽證權利這些問題，重點還表現在工作方法單一方面。遇到所謂“釘子戶”，工作人員除了采取“5+2”、“白加黑”、“車輪戰”等傳統方法外，沒有其他行之有效的辦法。一線的同志說，20世紀90年代拆遷，拆遷戶主動找干部，拆遷協議還未簽，房屋就拆了，而現在干部幾十次甚至上百次上門做工作，踏破鞋底、磨破嘴皮、講干喉嚨，都難以達成協議。為完成上級交給的任務，基層干部往往采取“堤內損失堤外補”的方法，想方設法通過各種途徑提高拆遷戶的實際所得，導致超標準的“暗中補償”以及“一個補償標準多種操作結果”的現象比較普遍，而被拆遷戶相互攀比，其“胃口”像滾雪球一樣越滾越大。這種操作模式最終導致積極配合政府工作、及早拆遷的老實人吃虧，而拖到最后的“釘子戶”得實惠。基層干部反映，這種模式成本越來越高，已經難以為繼。

補償標準存在諸多問題。一是標準偏低。與房屋的補償標準問題相比，基層干部群眾對于房屋附屬物、苗木花卉、墳墓、桿線等的補償問題反映更為強烈。如水泥坪補償價格為20元/平方米，群眾反映，現在光人工成本就漲到了15元/平方米。現有遷墳補助標準為土墳400元/座，水泥石砌墳800元/座，遷墳工作難度越來越大，資陽區某項目請專業隊伍統一遷墳10座，平均價格達到1500元/座。二是標準調整可能引發負面作用。補償標準調整過于頻繁或一次性提高幅度較大也會引發問題。

搶建、搶種、搶栽等現象嚴重。受利益驅動，項目征地前，農民搶建房屋、搶種農作物、搶栽苗木花卉等現象較為普遍。很大程度上與基層組織不作為、亂作為有關，特別是村、社區干部為拉選票，幫助農戶爭利益，對這些違法現象不及時制止、舉報，有時甚至做反面工作。

后續工作滯后。一是安置房建設及管理工作滯后。工作中存在重拆遷輕安置，有些重點項目因時間要求緊，為按期完成任務，往往臨時抽調重兵拆遷，拆遷工作完成后，抽調人員一散，被拆遷群眾的重建安置就被擱置，多年都得不到妥善安置，個別農戶甚至長達10年未安置。按照老安置辦法，由于村民集中建房存在政策障礙，產權無法分到農民個人，且規劃審批緩慢，群眾安置過渡期被延長，直接影響拆遷進度，增加不穩定因素。部分被拆遷群眾選擇貨幣安置方式，在領取補償款后，并沒有立即建房或購買商品房，由于物價上漲，已無法購置預期的住房，造成新的矛盾。安置區建成后，大多數沒有聘請專業物業公司管理，衛生、治安等問題突出。二是失地農民就業難。三是補償資金無法足額按時到位。

破解“第一難題”

維護政策權威，轉變安置模式。一是要加大政策執行力度。益政發﹝2011﹞7號、益政發﹝2011﹞8號兩個文件的制定經過了較長時期的科學認證，其確定的大原則與方向是科學合理、符合益陽實際的，并作了廣泛宣傳發動，相關政策條文已為群眾所熟知，應嚴格執行到位，下一步重點應在完善政策措施上著力。要落實政策要求，對用地方新征地須繳納的拆遷安置費、社會保障費做到應收盡收，切實解決資金不足的問題。要嚴格落實補償資金，杜絕拖欠村民或村集體（社區）補償資金現象。二是要進一步完善政策。如對于苗木花卉等難以評估的地面附著物，可借鑒剝離銀行不良資產的方式，由政府出資或補貼，成立專業公司進行處置。如以政府補貼方式，由專業公司對苗木花卉進行移栽，購買相關農業保險，提高移栽成活率，降低補償成本。三是要著力轉變安置模式。原有的“一戶一基”安置模式嚴重浪費土地，容易造成重復拆遷。據沅江高新區有關負責同志測算，按“一戶一基”模式安置，根據園區發展規劃及用地需求，該區還需700畝土地用于安置，若選取適宜地塊，實行多層集中安置，只需20多畝土地。要堅持新的安置模式（水平安置），不走回頭路，通過適當提高補償標準，使群眾實際利益得到保障，從而減少阻力。建議在對相關補償政策進行修改時，可通過適當增加安置面積的方式，確保農民實際所得。探索安置房建設新模式，出臺政策措施，鼓勵開發商在商業小區內配建一定比例的安置房，減少矛盾糾紛。四是加強后續管理。加大對安置房建設的后續支持力度，明確安置房建設的責任主體，協調解決安置房在規劃、建設過程中存在各種難題。加強對集中安置區的管理，結合各類城市創建工作，提升安置區管理水平。將安置小區作為創建文明城市、衛生城市等各類創建活動的重點，加強社區管理與治安管理，有效遏制盜竊、賭博等歪風。

健全保障體系，解除后顧之憂。一是穩妥推進失地農民參保工作。建議由人社部門牽頭，在摸清底子、科學測算的基礎上，盡快拿出失地農民參加城鎮養老保險的最佳方案。可采取先易后難、分步到位的辦法，優先統籌第四年齡階段人員的社保資金缺口，并適當增加失地農民的低保數量。二是加強就業培訓工作。三是以創業促就業。

嚴格依法拆遷，提高人員素質。一是嚴格征地拆遷程序。二是嚴格推行“凈地”出讓。事實證明，拆遷工作尚未全部完成，甚至還未啟動，就將土地出讓的“毛地”出讓方式，雖然在短期內節省了時間，但為之后的項目建設埋下了很大的隱患，使政府拆遷工作十分被動，還容易導致土地閑置。因此，要嚴格推行“凈地”出讓方式，使出讓土地權利清晰，安置補償落實到位，沒有法律經濟糾紛，地塊位置、使用性質、容積率等規劃條件明確，具備動工開發必要的基本條件，以減少拆遷矛盾及土地閑置現象。三是整合拆遷主體，提升人員素質。中心城區征地拆遷要由市征地拆遷管理處統一發布征地拆遷公告、統一補償標準、統一核算補償費用。區縣（市）應整合征地拆遷機構，統籌負責轄區內的征地拆遷工作，杜絕多頭拆遷和補償標準不一等問題。

加大拆違力度，優化工作環境。一是強化工作責任。把搶建、搶種、搶栽管理工作列入村（社區）目標考核內容，實行一票否決制，及時發現、制止、查處各類違法建筑、違法用地行為。二是加強聯合執法。建議全市每年組織一次集中打擊搶建、搶種、搶栽專項行動。三是優化司法環境。四是堅持區別對待。合理規范和認定人民群眾的合理建房需求，疏導農民建房。摸清和核實城鄉結合部農民違法建房底數，對歷史違法建筑，不嚴重影響規劃的給予處罰，嚴重影響規劃的依法拆除，加快城中村改造，逐步消化存量違建。五是建立問責機制。

創新工作方法，推進集約用地。一是積極探索征地新模式。沅江市已在瓊湖街道白和組啟動整組預征工作，具體作法是：由沅江市城建投資公司與村組及村民（近500人）簽定相關協議，對全組土地（約500畝）進行整體征收，其中435畝用于引進項目建設，土地上基本無房屋，在村民居住區域規劃60余畝地，就地建設新的安置區。目前，土地已進入報批環節，全組無搶建、搶種、搶栽等現象。據介紹，這一作法與傳統征地方法相比，至少可節約10%的成本，且群眾工作壓力大大減輕。各區縣（市）應積極探索符合本地實際的征拆工作方法，找到各方利益平衡點，實現和諧拆遷。二是創新招商思路，提高土地利用效率。據估算，益陽市中心城區凈地綜合成本達35-45萬元/畝，根據中央農村土地政策走向，從長遠來看，農村集體土地征收價格將逐漸上漲，直至接近市場價格，征地成本也勢必“水漲船高”，政府財力將越來越難以承擔，今后將出現征地比拆遷還難的局面。因此，應著力改變粗放式的用地模式，積極創新招商思路，通過利用舊廠房、倉庫和存量土地，吸引項目落地，加快建成一批標準化廠房，推進工業用地出讓彈性年期和租賃制，探索存量工業用地退出機制，切實提高土地利用效率。研究制定引導中心城區工業企業“退二進三”政策措施，實現“騰籠換鳥”，提升城市形象，拓展發展空間。