民間資本進入土地整治路徑

張鳳玲

國土資源部對民間資本進入國土資源領域“松綁”一年間，民間資本參與國有建設用地的土地整治呈現大幅度下滑的趨勢，而參與到農村土地整治呈現發展趨勢。

2012年6月18日，國土資源部（以下簡稱“國土部”）和全國工商聯出臺《關于進一步鼓勵和引導民間資本投資國土資源領域的意見》，鼓勵民間資本進入土地整治領域備受關注。這是繼中央六部委密集出臺文件向民間資本“開閘”后，國土資源部也開始對民間資本進入國土資源領域“松綁”。

作為“先頭部隊”的湖北省、陜西省、河南省、四川省等省份已經試點1年有余，而根據筆者通過盤點了解到PE、VC、基金、個人等并沒有積極參與土地整治，其中民間資本參與國有建設用地的土地整治呈現大幅度下滑的趨勢，而民間資本參與到農村土地整治呈現發展趨勢。

資本下鄉

由于調控，2012年全國土地成交均價同比增長僅7%。更糟糕的是土地“流拍”，全國20個重點城市土地流拍宗數達到217宗，其規劃建筑面積1945萬平方米，分別較去年同期增加30.1%和22%。

需求的減少自然會壓抑供給，加上土地平整的前期成本投入大，資金周轉速度慢，周期長，大量資金容易被長期占用，短期內恐難緩解資金壓力，同時70%的民間企業、PE、VC等自身也面臨“生死邊緣”。很多民間資本、PE、VC等將錢投入電影行業、旅游行業、礦業等，遠離土地整治。

而最主要的原因是國有建設用地“一二級聯動”的“潛規則”早已經將民間資本擠出了土地整治領域，而是由大型國企、央企來參與。比如京投銀泰子公司京投置地聯合其大股東北京市基礎設施投資公司（簡稱“京投公司”），以46.5億元的價格中標北京市海淀區玉淵潭鄉地塊，溢價率22.4%，這塊土地的土地整治就屬于京投公司。數年前，萬科集團就曾“受邀”投資15億元參與武漢唐家墩地塊的前期土地整理工程，而當地政府僅以“中介人”的身份為之服務，等到“生地”變“熟地”之后，將該地塊推入招拍掛程序，最終萬科攜手聯投再以24.6億元拿下該地塊。如此一來，當地政府幾乎無成本地獲得3億多元土地出讓收益，萬科也以超低成本拿到了土地。

但這樣的格局也讓真正的民間資本離開這一領域。由于土地整治環境的日益復雜性，國有建設用地的土地整治需要大量的資金、豐富的經驗，所以2012年民間資本進入國有建設用地土地整治并沒有太多的動靜。雖然民間資本進入國有建設用地并沒有取得較大成就，但民間資本在2012年呈現資本下鄉狀態， 由于農業生產成本較高、農業的比較效益低下、農民進城務工增多等原因，土地拋荒在全國范圍內仍普遍存在，而拋荒會危及糧食生產安全及造成社會緊缺的耕地資源閑置浪費等現象，也不利于城鎮化進程的順利展開。比如江蘇省的“萬頃良田建設工作”、“增減掛鉤”、“削山造城”等運動中，民間資本在其中扮演著重要角色。

根據公開資料顯示：民間資本占據農村土地整治已經60%，最后這些土地集中到有能力、有資金、有市場的種養大戶和工商業主手中。出現這樣的背景主要是由于：勞動力的流動，而無土地的流動，就會使土地處于閑置狀態；城鎮化概念的推出；耕地指標越來越稀少，很多地區的土地無法滿足現代農業發展對耕地質量、資金、技術等方面的需求。但這樣的情況也造成了許多負面影響，資本要不要“下鄉”，是涉及國家可持續發展的戰略性問題。有的地方政府由于財政吃緊，同時為節約大量的行政成本，需要引入民間資本來進行土地整治，為當地現代農業的發展提供足夠的高標準用地空間。然而，有的地方則極力占有“兩化”過程中數量不菲或巨額的土地級差收益，侵占農民的根本利益，甚至使用江湖伎倆，收買和操縱村干部。諸如其類，不一而足。另外，現在個別地區出現的土地整治完即拋荒的現象也應引起重視。農村社會的血緣、地緣關系是歷史形成的客觀傳統，到底需要不需要這么多資金， 在沒能改變農民的生產方式之前，就用資本消滅傳統村莊的做法去強制性地改變農民的生活方式，其長期后果現在難以估量。這是我們在研究農村土地的政治學時需要認真關注的新動向。

多元形式

多地試水農村土地產權制度改革，以土地資源入股、股份合作和抵押貸款等方式促進農業農村土地資源資本化，使農民分享到了資本參與分配的改革成果，有效地維護了農民的權益，也為夯實我國農業農村發展基礎、促進城鄉統籌協調發展開辟新路。

過去一年中，比較突出的有以下幾種形式：一是企業下鄉。 武漢將農業資源確權登記，將企業和農民手上的資源整合起來，作為產品在公共交易平臺進行交易，通過各類金融市場和金融組織進行融資，以資源入股、股份合作和抵押貸款等方式，實現資源資本化。

二是企業和政府資金聯合下鄉。2009年，湖南省益陽市開始在沅江市草尾鎮試點“土地信托流轉”模式，通過“政府信托”的方式將農戶分散的土地集中起來，再以合同方式流轉給農業公司或大戶。這種政府扮演“中間人”角色的“益陽模式”，在破解傳統流轉中協議松散、頻繁違約等難題方面，正在寫下自己的答案。

三是民間資金進行土地整治，為以后的土地流轉及農業產業經營打好基礎，這種方式在部分農村逐漸流行。

這些情況造成的局面是大規模流轉耕地、實行專業化集約化生產、聘用“職業農民”，迅速整合產業要素，出現農村公司化發展勢頭。

根據公開資料顯示：2011年6月到2012年6月，全國流轉土地約 3500萬畝，土地流轉率超過了 40%，土地集中到有能力、有資金、有市場的種養大戶和工商業主手中；有 50 %的農田進行了種養結構的調整，土地產出量增加了 5到 10倍，從而使土地得以發揮最佳效益。這將對農村土地格局產生重要影響。

破解難題

民間資本對于經濟發展的強力助推作用已不容忽視。交通部、鐵道部、衛生部、國資委、證監會、銀監會六部門相繼出臺“新36條”實施細則，民間資本終于迎來了屬于自己的政策“暖春”，但民間資本并沒有融入到土地整治中。根據筆者觀察了解，需要從以下幾個方面做好準備：

完善民間資本進入土地整治細則。國有建設用地土地整治完全被大企業所壟斷，這需要制定有關規范各種國有建設土地整治的政策法規及實施細則，還要做好一二級投資回報率的分配比例。而對于民間資本進入農村土地整治，則需要制定相關的扶持政策，使民間資本有持續的發展與盈利空間。

讓土地回歸到農民個體手中。目前許多民間資本借著“城鎮化”概念，涌入農村大量地占用土地。不少地方農民的利益表達機制、利益調節和疏導機制、基本權利保障機制是不健全的，其宅基地、承包地等權益也被強勢利益集團盯上了。他們缺乏與其展開公平競爭的能力。特別是隨著真正意義上的村集體的徹底退出，農民通過私人辦法來集體維權的成本頗高。這就為強勢利益集團中的敗德行為以及其他設租、尋租等行為提供了可乘之機。在這種情況下，一些地方的農民就可能“被自愿”地陷入其設下的圈套。正如有的論者所指出的，文化程度整體不高的農民群體，在利弊權衡方面有時缺乏遠見，容易判斷失誤。很多農民可能會被相關部門所高調宣揚的什么入住小區、擁有城鎮戶口和社會保障等“眼前利益”所迷惑，被相關政府部門天花亂墜的說辭所忽悠，沒有充分認識到“撤村并居”的壞處，沒有思慮到失去土地之后的種種后果。一旦醒悟過來，但木已成舟，很難回到“撤村并居”之前的土地上了。

不能放棄“小農制”。要控制民間資本進入農村集體土地的比例，并且不能改變土地使用性質。任何一個國家從來沒有放棄過自用的“小農制”，巴西等拉美國家由于放棄了“小農制”，讓大量的資本進入農村，農村就由潛在的“火藥桶”變成了“蓄水池”。我國經濟之所以能夠保持30年高速平穩發展，正是得益于以“耕者有其田”為主要特征的“小農制”。

雖然民間資本遇到種種困境，但還是要鼓勵民間資本進入土地整治領域，從而從根本上改變土地整治的資金格局，促進經濟穩健發展。