我國公務(wù)員績效考評工作中的問題及對策研究

廖玉環(huán)　熊天溧

摘 要 黨的十七大報(bào)告明確提出：“加強(qiáng)干部人事制度改革的力度，保證干部考核體系的科學(xué)化、合理化”。然而，目前我國公務(wù)員“鐵飯碗”的格局任然沒有打破，缺乏有效的績效考核辦法和方案，部分程度上阻礙了公務(wù)員工作積極性的提高和公務(wù)員個人潛能的發(fā)揮。本文通過分析公務(wù)員績效考評的現(xiàn)狀及存在的問題，旨在探尋我國公務(wù)員績效考評的有效體系，從而為提高政府效能、建設(shè)服務(wù)性政府貢獻(xiàn)一份薄力。

關(guān)鍵詞 公務(wù)員 績效管理 績效考評 問題 對策

公務(wù)員績效考評是公務(wù)員績效管理的核心內(nèi)容，是深刻落實(shí)和踐行公務(wù)員制度的內(nèi)在要求。公務(wù)員績效考評不僅關(guān)系到公務(wù)員個人覺悟思想、政策水平還有行政能力的提高，而且對整個公務(wù)員管理、提高行政效能、樹立良好的政府公信力、威信都有重要意義。雖然《公務(wù)員法》（2006）和《公務(wù)員考核規(guī)定》（2007）對公務(wù)員考核的原則、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、程序、方法等一些內(nèi)容作了比較詳實(shí)的規(guī)定，理論界的一些學(xué)者也對公務(wù)員績效考評體系的建立做了大量有益的探索，然而，我國公務(wù)員制度確立至今還比較短暫，相關(guān)的理論不夠深入，在實(shí)施公務(wù)員考評時難免會暴露一些問題。譬如：評價主體單一，評價內(nèi)容籠統(tǒng)，指標(biāo)的定量化和具體表達(dá)不夠。建立和完善我國公務(wù)員績效考評體系的有效途徑，對建設(shè)一支高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍，提高政府行政效能、樹立良好的政府公信力有重要意義。

一、我國公務(wù)員績效考評面臨的問題

（一）對公務(wù)員績效考評的戰(zhàn)略性意義認(rèn)識不夠

公務(wù)員績效考評是公務(wù)員績效管理的核心內(nèi)容，是對公務(wù)員進(jìn)行管理和提高組織績效的重要工具。受傳統(tǒng)體制和文化影響，一些官員對公務(wù)員績效考評的戰(zhàn)略性意義認(rèn)識不夠，沒有把公務(wù)員績效考評提高到提高公務(wù)員隊(duì)伍整體素質(zhì)，提高政府行政效能、樹立良好的政府公信力的重要地位。每次考評一個樣，或者是考評結(jié)果居中趨勢較明顯，評價主體因礙于情面，不愿意得罪人，造成公務(wù)員績效考評流于形式。

（二）考評的主體單一

評價主體可以影響到考評結(jié)果的公正性和可靠性。評價主體是在績效評價的活動中，參與、主導(dǎo)和決定政績大小的組織機(jī)構(gòu)或個人。目前公務(wù)員績效考評的主體主要是被考核者的上級領(lǐng)導(dǎo)或上級黨政組織，上級領(lǐng)導(dǎo)自上而下的評價所占權(quán)重過大，下屬、同事、“顧客”的評價所占比例太小，群眾民主評議收集的意見只是作為參考。由于目前我國的民主政治發(fā)展程度還不夠充分，群眾參與評價的機(jī)會太少，加之受本身的參政能力限制，形成了公務(wù)員考評的單一主體。在這種政績評價模式的長期影響下，一些公務(wù)員在工作中只對上級負(fù)責(zé)，工作中“惟上是從”，造成了服務(wù)對象錯位。

（三）評價的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)過于籠統(tǒng)

弄清公務(wù)員績效評價的內(nèi)容，就是搞清楚“要評價什么”的問題，評價內(nèi)容是開展評價工作的方向和指向標(biāo)。我國現(xiàn)行《公務(wù)員考核規(guī)定》規(guī)定：“對公務(wù)員的考核，以公務(wù)員的職位職責(zé)和所承擔(dān)的工作任務(wù)為基本依據(jù)，全面考核德、能、勤、績、廉，重點(diǎn)考核工作實(shí)績。主要是對公務(wù)員思想政治素質(zhì)、組織領(lǐng)導(dǎo)能力、工作作風(fēng)、工作實(shí)績和廉潔自律五大內(nèi)容進(jìn)行考核。”然而由于我國公務(wù)員類別、層次眾多，工作崗位、具體職責(zé)和目標(biāo)各不相同，對德、能、勤、績、廉進(jìn)行籠統(tǒng)地規(guī)定，無法對不同類別工作崗位的責(zé)任大小、工作難易程度、任務(wù)輕重進(jìn)行橫向比較，最終影響了考評結(jié)果的有效性和權(quán)威性。

（四）評價指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)缺乏量化

政府公務(wù)員利用手中掌握的公共權(quán)力對社會資源進(jìn)行分配，從事公共服務(wù)與管理工作， 工作成果輸出通常都是公共產(chǎn)品，它們以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)。公共產(chǎn)品與企業(yè)生產(chǎn)的有形產(chǎn)品不同，通常都是無形的產(chǎn)品和服務(wù)，其工作績效難以進(jìn)行準(zhǔn)確地評估和比較，公共產(chǎn)品的這種特性給考評指標(biāo)的量化工作帶來了極大難題。所以在評價指標(biāo)的選用上，通常的做法是基于定性評價的指標(biāo)較多、定量指標(biāo)過少，考評的主觀性、彈性較強(qiáng)，影響了考評結(jié)果的客觀性和公正性。

（五）考評結(jié)果缺乏反饋

績效管理是人力資源管理的重要環(huán)節(jié)，包括績效計(jì)劃、績效實(shí)施、績效溝通、績效考核、績效反饋和績效結(jié)果應(yīng)用等諸多環(huán)節(jié)。績效管理中各個環(huán)節(jié)相互連通、密不可分，而績效反饋在整個績效管理中貫穿于整個環(huán)節(jié)，是績效管理的核心內(nèi)容。公務(wù)員績效考評結(jié)果到底怎么樣，是什么樣的結(jié)果必須反饋給被考評者，以便明確方向，做出改進(jìn)績效的努力。現(xiàn)實(shí)的情況是，在公務(wù)員績效考評中很少有將績效考評的結(jié)果反饋給被考評者的。更多的做法是將考評工作簡單的當(dāng)做公務(wù)員人事管理的一項(xiàng)任務(wù)，考評工作流于形式，很少為公務(wù)員的培訓(xùn)、獎勵、薪資福利、晉升、調(diào)任等提供依據(jù)。

二、 我國公務(wù)員績效考評的路徑選擇

（一）深刻認(rèn)識公務(wù)員考評的意義

公務(wù)員績效考評工作是公務(wù)員績效管理的核心內(nèi)容，是對公務(wù)員進(jìn)行管理和提高組織績效的重要工具。要對廣大公務(wù)員隊(duì)伍特別是領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行以端正思想、轉(zhuǎn)變觀念、深刻認(rèn)識公務(wù)員考評工作為主要內(nèi)容的培訓(xùn)，可以采取上級親自講授、人力資源部門和單位核心部門共同組織的方式來進(jìn)行，并嚴(yán)格做好公務(wù)員接受培訓(xùn)的考勤記錄。把考評工作提高到公務(wù)員管理工作的核心地位，提高到推動和促進(jìn)事業(yè)發(fā)展進(jìn)步的高度來認(rèn)識，進(jìn)一步增強(qiáng)對公務(wù)員考核工作的責(zé)任感。要始終保持公平、公正和科學(xué)的態(tài)度，通過考核，客觀反映公務(wù)員的德能勤績廉等方面的實(shí)際情況，促進(jìn)公務(wù)員之間公平競爭，不斷提高整體素質(zhì)和工作效率。

（二）建立評價主體多元化的績效考評體系

建立多元化的評價主體有助于考評結(jié)果客觀、公正、準(zhǔn)確、可靠。在公務(wù)員績效評價中完全可以拓寬評價渠道，建立全方位、立體式、多角度的評價體系。可以采取上級評價、同事評議、下級評價、公務(wù)員述職報(bào)告和受益群體代表等參與評估的360o考核方式，注意給受益群體評估以相當(dāng)大的權(quán)重。因?yàn)楣珓?wù)員所面臨的顧客群眾是公共產(chǎn)品最直接的受益者，他們在享受公共服務(wù)、接受管理時最能深刻感受到所獲得服務(wù)的效率和質(zhì)量。可以通過電子政務(wù)建設(shè)、政府微博、電話訪談、座談會、個別談話等方式來吸納廣大群眾參與評價、給所受服務(wù)打分。總之，在考評中采用360度考核， 對公務(wù)員的業(yè)績進(jìn)行全方位、多角度的考核，綜合多方意見，把上級評價、同事評議、下級評價、公務(wù)員述職報(bào)告和受益群體代表、社會中介機(jī)構(gòu)評價有機(jī)結(jié)合起來，增強(qiáng)考核結(jié)果的公正性和客觀性。同時， 還可根據(jù)不同評價主體所具有的特點(diǎn)在指標(biāo)上分別加以不同權(quán)重，增強(qiáng)評價結(jié)果的科學(xué)性。

（三）將政績考評盡量引入定量化方法

1、科學(xué)設(shè)定考評指標(biāo)

建立科學(xué)、詳細(xì)的考核指標(biāo)體系，才能體現(xiàn)考核的客觀性和針對性，保證考核的效果。可以將公務(wù)員德、能、勤、績、廉五大方面具體化為對公務(wù)員思想政治素質(zhì)、組織領(lǐng)導(dǎo)能力、工作作風(fēng)、工作實(shí)績和廉潔自律五大內(nèi)容的考核，并設(shè)立其為一級指標(biāo)。再根據(jù)一級指標(biāo)的本質(zhì)屬性和基本內(nèi)涵將其具體劃分為二級、三級指標(biāo)，甚至更多。在衍生指標(biāo)選擇和定義上要注意盡量選擇可以量化的指標(biāo)或是將定性指標(biāo)以定量化表達(dá)，以提高評價結(jié)果的客觀準(zhǔn)確性。同時對每一級指標(biāo)根據(jù)重要性大小設(shè)立不同的權(quán)重。對于定性指標(biāo)的比較主要有三個方法：一是排序；二是分級；三是替代（或是轉(zhuǎn)化）。見表1。

2、對政績進(jìn)行量化比較

科學(xué)的績效評價有利于引導(dǎo)公務(wù)員樹立正確的政績觀。由于公務(wù)員工作性質(zhì)不同， 種類繁多、內(nèi)容復(fù)雜， 公務(wù)員績效考核難以用統(tǒng)一的指標(biāo)體系來進(jìn)行衡量。加上難以對這種無形的、抽象的公共產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)行量化，對不同崗位、類別的公務(wù)員績效難以進(jìn)行直接比較，但是可以引入“比較政績系數(shù)”、“政績校正因子”的概念和計(jì)算方法對不同崗位、不同職責(zé)、責(zé)任大小、難易程度不同的崗位進(jìn)行量化比較，以彌補(bǔ)過去公務(wù)員量化考評不夠科學(xué)的尷尬。所謂的“比較政績系數(shù)”，是指領(lǐng)導(dǎo)干部在其職責(zé)范圍內(nèi)實(shí)際完成的某項(xiàng)政績與其目標(biāo)規(guī)定應(yīng)當(dāng)完成的該項(xiàng)政績之比，再乘以該項(xiàng)職責(zé)在全部職責(zé)中的權(quán)重系數(shù)。各個單項(xiàng)職責(zé)的“比較績效系數(shù)”相加級為總的“比較績效系數(shù)”。莊國波（2007）提出政績校正因子的概念來綜合考慮干部的個人努力程度和其他影響干部政績的因素，以準(zhǔn)確評價其政績，用公式表示為，K=f（N、H、L、J、Z）K為“政績校正因子”，N是反映干部個人努力程度的參數(shù)；H是環(huán)境參數(shù)；L為倫理參數(shù)；J是機(jī)會參數(shù)；Z政策參數(shù)，反映了因政策對政績的影響。運(yùn)用“比較政績系數(shù)”、“政績校正因子”概念和計(jì)算方法就可以對不同職責(zé)、不同時期的績效進(jìn)行橫向、縱向比較，使得公務(wù)員績效衡量更加科學(xué)。

（四）適時進(jìn)行考評結(jié)果反饋

考評結(jié)束并不意味著考評工作的終結(jié)，考評工作組一定要將考核結(jié)果反饋給被考評者，通過面談、座談會的形式與公務(wù)員進(jìn)行信息交流，看考評結(jié)果是否還存在漏洞與不足，多大程度上為被考評者接受。對于表現(xiàn)好的公務(wù)員要及時給予獎勵，對表現(xiàn)平平的被考評者要弄清楚是主觀努力不夠，還是客觀原因，并將考評結(jié)果作為公務(wù)員培訓(xùn)、薪資、獎勵、晉升的重要依據(jù)。

結(jié)語

在我國，公務(wù)員制度建立至今將近二十年，與其相關(guān)的配套制度正一步步建立和完善，然而從它發(fā)展的實(shí)踐來看，還存在許多不足之處。黨的十七大報(bào)告明確提出， 要不斷深化干部人事制度改革， 完善體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀要求的干部考核評價體系。在新形勢下，建立一項(xiàng)科學(xué)性、規(guī)范性和客觀性都較強(qiáng)地公務(wù)員績效考評體系并不是一件簡單的事情，需要更多的同志付出艱辛的努力。

注釋：

省去對“德”和“廉”的劃分。

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