機動車排放污染防治的環境經濟政策

姚輝 宋強

環境污染問題是外部經濟性的產物，表現為私人成本與社會成本、私人收益與社會收益存在差異，排污的企業或個人一般很難真正自覺削減污染。同時，環境保護又是一種為社會提供集體利益的公共物品和服務，也是經濟學上典型的外部性問題。要從根源入手解決環境問題，需要政府發揮作用，將外部不經濟內部化，通過一系列政策措施來彌補“市場失靈”。由此引出的環境經濟政策，即根據市場經濟原理，運用財政、稅收、價格、信貸等經濟杠桿，調整和影響當事人產生和消除污染及生態破壞行為，實現經濟社會可持續發展的機制和制度。與傳統行政手段的“外部約束”相比，環境經濟政策是一種“內在約束”機制，具有促進技術創新、增強市場競爭力、降低環境治理與行政監管成本等優點。

目前，各國在研究和制定環境經濟政策時，主要基于兩類理論：一類是基于新制度經濟學觀點，即“科斯手段”，認為環境問題歸根到底還是市場產權界定不清，因此需要明晰產權（包括所有權、使用權和開發權），建立環境產權交易市場，例如可交易的許可證制度、排放配額等。另一類是基于福利經濟學觀點，即“庇古手段”，認為通過征收稅費的辦法就可以把環境代價轉化為企業的內部成本，迫使企業自行治理污染。

從實踐上看，國內外已實施的環境經濟政策內容廣泛，形式多樣。根據控制對象的不同，環境經濟政策包含控制污染的經濟政策，如排污收費制度；用于環境基礎設施的政策，如收取污水和垃圾處理費；保護生態環境的政策，如生態補償費用。根據政策類型的不同，環境經濟政策又包含市場創建手段的，如排污權交易；環境稅費政策的，如環境稅、排污收費、使用者付費；金融和資本市場手段的，如綠色信貸、綠色保險；財政激勵手段的，如對環保技術開發和使用給予財政補貼等等。

環境經濟政策作為環境管理的重要手段，已在越來越多的國家中得到廣泛的應用。從發達國家的實踐歷程可以看出，建立和實施一套全方位、多領域的宏觀環境經濟政策，能以較低的成本達到有效控制污染的目的，比較成功的有環境稅收、環境收費、超標罰款、綠色金融、財政補償與排污權交易等。根據經濟合作與發展組織（OECD）2009年統計，OECD成員國已經在各級政府層面上建立了375項環境稅和250項環境收費，50多項押金制度，210項環境補貼制度以及50多項排污許可證交易制度。

與發達國家相比，我國環境經濟政策制定和實施起步較晚，目前還非常不完善，多是作為行政干預的輔助工具，名目雖多，但力度較小，真正在全國范圍內實施并發揮作用的更不多見。例如，排污收費制度相對而言是比較典型和成熟的制度，對遏制環境污染起到了一定作用。經濟學原理和國際經驗都表明，污染者上繳給政府去治理的費用高于自己治理的費用時，污染者才會真正感到壓力。而如今，我國的排污收費水平過低，“違法成本低、守法成本高”的怪圈長期難以打破，此項環境經濟政策的效果可見一斑。從目前環境治理的情況看，成熟地運用經濟杠桿調節環境保護的相關利益分配，加快完善環境經濟政策體系建設勢在必行，而且是當務之急。

機動車排放污染防治與環境經濟政策

國外對機動車排放污染防治措施有著比較成功的實踐，概況而言，主要有四個路徑：一是提高燃油的品質；二是嚴格新增機動車的排放標準，同時控制機動車保有量增長；三是實行“公交優先”戰略，減少一般機動車上路行駛；四是建立I/M制度，嚴格控制在用車的排放水平，淘汰高排放老舊機動車，同時鼓勵小排量車。對于這四個路徑，環境經濟政策都大有作為，國外和北京市也有較為廣泛地探索，更多地集中在鼓勵機動車減少上路和老舊車淘汰領域。

在鼓勵機動車減少上路方面，相關環境經濟政策主要是收費（稅）手段，包括擁堵費、停車費、污染稅等。例如，英國倫敦、瑞典斯德哥爾摩和新加坡等城市通過征收擁堵費來減少特定區域內的車輛出行，除公交車輛外，每輛車每天進入收費區需交納8英鎊、10～20瑞典克朗不等的進城費。韓國首爾市將汽油稅提高了一倍，并征收道路使用費。日本東京市規定了較高的停車費用，每小時停車收費約合人民幣40～100元。德國一些城市采取了根據車輛排放等級不同確定不同顏色“環保標識”管理的方法，根據需要對不同顏色“環保標識”的車輛進行區域限行，違規者將被罰款40歐元。意大利羅馬和米蘭、澳大利亞墨爾本、加拿大多倫多等城市同時采取了限制高污染車輛進入中心城區和對機動車收取擁堵費的政策措施。

在鼓勵老舊車淘汰方面，主要的經濟政策包括兩大類：一是政府補助，這是發達國家普遍采取的措施。例如，美國早在1993年就頒布了加速老舊機動車淘汰實施指南，對淘汰老舊汽車補助500～600美元/輛。2009年，美國推出轎車以舊換新優惠券計劃，購車者以節能轎車取代高能耗轎車，可獲得3500～4500美元優惠券。法國對使用7年以上的汽車以舊換新，每車補助400～1000歐元。二是稅費引導，日本東京、瑞典斯德哥爾摩和德國柏林等城市都制定實施了相關政策措施，對淘汰老舊機動車并更換新車的車主，減征車輛購置稅；對使用超年限的老舊機動車的車主，每年征收額外的附加稅；對于提前淘汰報廢老舊機動車的車主，予以退稅獎勵。

與國外相比，國內涉及機動車的環境經濟政策數量較少，形式單一，覆蓋面窄。一是現行的稅制體系中，車船稅和消費稅按照排量征稅，對機動車減排發揮了一定的積極作用。二是國家出臺了汽車以舊換新政策和老舊汽車報廢補貼標準，出發點首先促進車輛更新、拉動消費，提高交通安全水平，兼顧節能減排，但補貼力度偏小。近年來，北京、上海、廣州、深圳、杭州等地還實行過黃標車限行加淘汰補助政策。北京市2010年起大幅調增重點區域非居住區停車場收費標準，試圖通過價格杠桿調節交通流量，鼓勵市民公交出行。不可否認，這些措施不同程度起到了促進作用，但就根本改善空氣質量而言，還顯得有些杯水車薪。

地方性機動車排放污染防治經濟政策的制定難點

制定和出臺促進機動車排放污染防治的相關經濟政策，必須要考慮四個方面的因素：一是現行法律法規是否支持、國家相關部門是否授權或許可；二是老舊機動車車主對政策是否能夠承受；三是現有技術手段是否便于實施；四是措施的力度是否真正達到減排效果。從現有情況綜合分析來看，一些常用的經濟措施對于機動車來說存在不少難點，或缺乏相關法律法規支持，或受到國家相關政策制約，或技術手段方面不易實現，或車主的承受能力還不具備。

機動車排污費方面，按照《排污費征收使用管理條例》和《排污費征收標準管理辦法》，明確規定“對機動車、飛機、船舶等流動污染源暫不征收廢氣排污費”。2002年國務院辦公廳發文要求：“今后，除法律法規和國務院明文規定外，任何地方、部門和單位均不得再出臺新的涉及機動車輛的行政事業性收費、政府性集資和政府性基金項目” 。

再如環境稅，在發達國家應用十分普遍，一方面對環境友好行為給予“胡蘿卜”，實行稅收優惠政策，如所得稅、增值稅、消費稅的減免以及加速折舊等；另一方面針對環境不友好行為揮舞“大棒”，建立以污染排放量為依據的直接污染稅，以間接污染為依據的產品環境稅，以及針對各種污染物的環境稅。我國稅種雖然很多，但還沒有真正意義上的獨立的環境稅，也不存在機動車環境稅，而新立稅種須由全國人大批準。

在財政激勵手段方面，2010年以來，國家有關部門聯合出臺私人購買新能源汽車補貼試點和節能汽車推廣補貼政策，插電式混合動力乘用車每輛最高補貼5萬元，純電動乘用車每輛最高補貼6萬元。消費者購買節能汽車按每輛3000元標準給予一次性定額補貼。但目前由于電動汽車的制造、維護成本太高，電池、電網、電機和充電基礎設施等技術問題依然沒有重大突破，續航能力有限、充電站分布少、電池昂貴等問題的存在，補貼力度遠遠不夠，讓消費者望而卻步，而且國家也會背上沉重的財政負擔。

綜合來看，在國家有關機動車排放污染防治的環境經濟法律框架、政策體系尚未健全的大背景下，地方上出臺有力、有效的環境經濟政策還存在比較大的難度，必須創新思路，積極探索。

北京市促進老舊機動車淘汰經濟政策的積極探索

從目前北京市機動車保有量和排放的構成來看，國I和國Ⅱ等老舊機動車只占機動車總量的25%，其氮氧化物排放量卻占全市機動車排放總量的50%以上，淘汰高污染老舊機動車意義不言而喻，而且應該是一項必須長期堅持的重點工作。近年來，北京市在強化對機動車排放污染防治的技術手段、行政手段同時，運用排污權交易原理進行總體設計，采取政府補助拉動，動員汽車生產企業參與的方式，出臺了綜合性經濟鼓勵政策，將老舊機動車附屬的污染物排放指標作為有價指標進行市場交易，達到了整體上促進老舊機動車加快淘汰的目的。

工作思路

按照排污權交易的設計思想和實施方法，確定相關邊際條件：一是老舊車的車主在擁有車輛本身時，也擁有了與之相對應的污染物排放指標，車主在將老舊車淘汰后，便擁有了閑置剩余的排放指標，重新購買新車的車主，新車附加的排放指標也明顯減少；二是作為代表公眾利益的政府，使用財政資金補貼，向車主購買這些老舊車淘汰釋放出的排放指標；三是同為污染物制造者的汽車生產企業，在老舊車主購買新車時，以自愿的方式給予獎勵，可作為車企購買排放指標的資金，并鼓勵老舊車主更換排放更低的新車，也帶來銷售量的增加。

在充分分析現有法律法規的支持依據基礎上，參考國內外行政和經濟措施相互配合的通常做法，北京市創新工作思路，提出為以經濟手段引導為主、經濟與行政手段有效配合的政策思路：既要充分發揮政府、車企和車主的積極性，切實發揮政府的引導作用，通過政府補助、車企獎勵等，吸引車主淘汰老舊機動車，通過交易削減排放，并通過帶動新車銷售、增加車企收入等，調動汽車生產企業的積極性，實現多方共贏；又要依靠市場規范化運作。以政府購買服務的方式，委托第三方搭建交易辦理平臺，開展市場化運作，減少政府的管理成本投入，探索和實踐環境交易的適用模式，推進環境要素市場的建設。

制定方案

圍繞政府補助、汽車生產企業獎勵、交易辦理平臺等核心內容，我們開展了廣泛的前期調研。調查結果表明：政府補助、汽車生產企業獎勵符合國家現行法律法規和政策導向要求，不涉及需要國家層面決策的稅費政策改革，便于實施。抽樣調查顯示，如果政府出臺補助政策，有意提前淘汰老舊機動車的車主比例為16%；當補助標準為4000～6000元時，這一比例提高到34%。汽車生產企業普遍認為，在北京市實施機動車限購政策的情況下，通過購置新車獎勵等措施，有利于調動車主換購新車的積極性，有利于爭取更大的新車銷售市場份額，紛紛表示希望積極參與。

最終確定的方案框架是：以市場機制為導向，以經濟手段為主，政府對淘汰老舊汽車的車主予以補助，根據不同車型、不同排放標準老舊機動車的損失成本，實施差別化補助，適當提高大排放量老舊機動車的補助額度；同時為鼓勵車輛報廢解體，報廢補助高于轉出補助。汽車生產企業對淘汰老舊汽車后購買新車的車主予以獎勵，獎勵標準由企業自行確定，但原則上要求不低于政府補助金額。吸引車主自愿參與，委托北京環境交易所搭建第三方交易辦理平臺，并同時提供信息發布、實物處置、金融產品等與淘汰更新老舊汽車相關的服務。

實施效果

經市政府批準，老舊車淘汰更新政策于2011年8月1日正式實施，2013年起進一步修訂完善后，實施時間再延長2年。方案實施以來，得到了社會各界的廣泛擁護和好評，老舊機動車淘汰更新速度提高1倍以上，取得了顯著的環境和經濟效益。2011年8月至2013年5月，全市共淘汰老舊機動車60萬輛，減少機動車排放的一氧化碳、氮氧化物、碳氫化合物和顆粒物污染21萬噸；共發放政府補助資金15億元，帶動新車銷售增長41%，拉動稅收增加397億元以上，有力促進了首都經濟的綠色發展。

與北京市2009？2010年實行的淘汰黃標車鼓勵方案相比，新一輪的老舊車淘汰更新方案在制度上取得了一定的創新：一是突出經濟政策導向，淡化行政措施色彩。對于本方案所指的老舊汽車，目前還沒有特定限行等行政措施，車主也是完全自愿參與。二是責任延伸到汽車生產企業。汽車生產企業積極發揮作用，有利于不斷提升汽車行業環保標準，進一步落實汽車生產企業的環保責任。三是相對提高車輛報廢解體補助金額，引導車主更自覺地選擇這一方式，從根本上消除高污染源，從而在更大范圍上實現改善空氣質量的目的。四是以政府購買服務的方式，委托第三方搭建交易辦理平臺。政府部門不再直接負責開發系統、設立窗口，減少政府人力和資金的直接投入，提高工作效率，并有利于相關要素市場和交易體系的培養。

加強機動車相關環境經濟政策創新的思考

從北京市新的老舊車淘汰政策順利實施來看，之所以在短期內立顯環境和經濟成效，并取得社會廣泛認可，主要是由于《方案》充分考慮政策實施的社會背景現狀，考慮企業、車主的利益，實現了政府、企業、車主等多方共贏。環境經濟政策體系之所以重要，是因為它是國際社會迄今為止，解決環境問題最有效、最能形成長效機制的辦法。從國內外已形成的政策體系中，我們可以總結出一條規律，那就是環境經濟政策本質上是建立約束和激勵兩大機制。污染環境源于利益驅動，環境治理與監管同樣需要借助于利益驅動，以內化環境成本為原則，對各類市場主體進行基于環境資源利益的調整，從而建立保護環境的激勵和約束機制。

近年來，江蘇省在環境經濟政策方面做出了積極探索，著重建立環境價格體系，健全環境初始價格、環境污染付費價格、區域補償價格、環境服務價格。有價才能有市，環境資源必須從無價利用向有價利用、無限利用向有限利用、無序利用向有序利用的方向轉變。在強化必要的行政手段“外部約束”的同時，以建立和深化環境價格體系改革為重點，綜合運用價格、財稅、信貸、保險等經濟政策，注重發揮經濟手段的“內在約束”力量。

針對北京市的機動車排放污染防治，今后要進一步發揮市場機制作用，持續強化相關環境經濟政策和保障措施的創新：

一是強化依法行政，加快完善法律框架。法律法規是環境保護的剛性約束和制度保證。在近期向社會公開征求意見，年內報市人大審議的《北京市大氣污染防治條例》中，首次明確規定“本市實施主要大氣污染物排污權交易制度”、“本市對機動車排放實施總量控制”、“在本市銷售機動車的生產企業有責任削減機動車排放污染物排放量”、“任何單位和個人有責任和義務保護大氣環境”、“本市鼓勵淘汰高排放機動車和非道路用動力機械” 等政策的法律依據，進一步明確各方責任，貫徹“誰污染、誰治理”、“污染者付費”的基本原則。

二是要打組合拳，完善綜合性環境經濟政策體系。明確政府、企業和個人之間的環境產權和環境事權，實施制度創新，完善相關環境稅費政策。在機動車總量調控政策方面，研究逐步采用經濟調節手段，適時試行新車牌照分配收費和搖號兩種方式并行，以有償取得為主。對購買嚴于現行排放標準的新車，包括新能源汽車，提供綜合激勵，包括政府財政補貼、減免稅費、優惠電價、優先上路（不限行）、優先停車等。控制交通揚塵污染，探索實施渣土運輸車輛資質管理和環保押金制度。從長遠來看，隨著相關政策法規的逐步完善，逐漸向完全市場化的機動車排污交易機制過渡，更多地通過市場這只“看不見的手”，發揮淘汰更新老舊機動車的作用。

三是要改革創新，發揮政府行政手段與市場機制有機銜接、密切配合的作用。要使環境經濟政策體系發揮應有的作用，還必須加強行政和法律手段的配合。加強環境監管，遏制違法行為，是環境經濟政策發揮作用的必要前提。惟有市場參與者無法從違法使用環境資源的行為中得到額外利益，違規者被及時發現與阻止，合規者能得到認可與發展，才能真正實現依靠市場機制配置環境資源。例如，嚴格在用車排放定期檢測與監管，提高違法違規處罰金額，確保達標排放；繼續提高新機動車排放標準，研究制定京VI標準，促使老舊機動車淘汰更新政策發揮更大的效果；研究實施高排放老舊機動車區域限行、擁堵費、在燃油中征收機動車排污稅等措施，“倒逼”機動車降低使用強度，收取的資金用于改善公共交通服務等等。

改革開放30多年來，環境保護和經濟發展的實踐反復證明，經濟增長并不必然導致環境的退化，正確的經濟政策就是正確的環境政策，正確的環境政策同樣也是正確的經濟政策，最佳結合點就是科學的制定和實施環境經濟政策。同時，環境保護需要各方面共同付出和承擔，也就是現在我們積極倡導的“同呼吸，共責任”，這是環境經濟政策創新的共識和基礎。實現環境保護和經濟發展的良性互動、持續共生、協調融合，是我們共同追求的方向和目標。