重視對災害問題的綜合治理

許飛瓊

進入21世紀以來，我國進入了災害、事故的多發期。各種自然災害的發生周期愈來愈短，發生頻次越來越密，伴隨工業化、城市化進程的加快，生產事故、交通事故居高難下，環境污染及其帶來的災害后果處于持續惡化之中。據統計，“十一五”期間每年僅因水災、旱災導致的直接經濟損失就相當于GDP的2.5%，災情日趨嚴重之勢非常明顯。

導致我國災情惡化的原因分析

導致我國災情不斷惡化的原因主要有如下幾個方面：

1. 宏觀環境的深刻影響。一是對自然環境的破壞與掠奪，損害了大自然的自我修復功能，一些地區水土流失嚴重，荒漠化現象加劇；二是一些地方走的仍是以犧牲環境和勞動者權益為代價的傳統工業化道路，直接導致了環境污染日益嚴重、生產事故頻繁發生的不良后果；三是全球氣候變化導致極端性天氣現象迅速增長。

2. 適應時代發展與市場經濟體制的防災減災理念尚未得到確立。在應對災害過程中，災后救援得到高度重視，災前防范卻往往被疏忽，公眾的防災意識淡薄。在抗災方面，主要依靠政治動員與人海戰術。在救災方面，仍然依靠國家救濟且主要是中央政府救災，地方政府責任未明確，以保險業為主體的應對災害的市場機制發揮的作用十分有限。

3. 災害管理體制分割，導致政策分割、資源分割，直接影響了防災減災的效力。在當前的行政體制架構下，地震、海洋災害、臺風、水旱災害、病蟲害、火災、爆炸、交通事故、傳染病等分別由地震、海洋、水利、農業、公安、安監、衛生等部門主管，這種體制有一定的便利，但因缺乏綜合管理機制和部門之間的有效協調機制，必然帶來行業分割、城鄉分割乃至災種分割，并具體表現在政策分割、資源分割上，其后果便是災害管理中的缺漏與交叉并存，進而直接影響了防災減災資源的合理配置。

4. 防災減災投入不足，投入結構不良。許多地方基礎設施的防災標準偏低或已年久失修，在一些領域甚至出現嚴重的負投入現象，如農田水利基本建設在許多地區全靠吃計劃經濟時代興修的水利設施的“老本”，水利建設的荒廢是水旱災害惡化的重要原因。迄今為止，各級政府仍然缺乏專門預算用于防災減災，企業因市場競爭激烈與追求利潤最大化而大多疏于防災減災。政府投入存在著重災后救援與重建而輕災前防范，重工程措施而輕非工程措施等現象。

5.市場機制發揮不良，保險業發展嚴重滯后。據統計，2010年我國的保險深度（保險業收入占GDP之比）僅相當于全球平均水平的55%，其中直接應對災害損失補償的非壽險（財產保險）只相當于全球平均水平的45%；同年我國的保險密度（人均保險費支出）僅相當于全球平均水平的25%，其中非壽險只相當于全球平均水平的20%。在全球保險業排名中，我國明顯落后于巴西、俄羅斯、泰國等國。正因為保險業的落后，其對災害損失的補償也十分有限。例如，1998年我國特大洪災，保險補償占洪水損失的1.3%；2008年南方冰雪災害，保險補償占災害損失的1.3%；2008年汶川地震保險補償占地震損失的0.2%。與我國保險業補償能力不足相比，全球災害損失的保險補償額度平均達到36%，其中巨災損失補償通常高達50%以上。

由于上述多種原因的影響，在災情日益嚴重的情況下，我國政府面臨的救災壓力也在持續上升，如果不重視對災害問題的綜合治理，日益嚴重的災害問題將對國家正常發展與人民生計造成巨大的沖擊。

多管齊下對災害問題進行綜合治理

鑒于災害問題的嚴重性與復雜性，及其對經濟、社會乃至政治等多個層面的影響，應當進一步重視對災害問題的綜合治理，并樹立起減災也是發展、減損就是增長的新觀念，以增強綜合防災減災能力為基本出發點與著力點，從戰略高度采取多管齊下的措施，力爭使我國的災情得到有效控制。

1. 盡快樹立綜合治理的防災減災理念，統籌各個階段、各種措施手段、各類資源。當前的災害問題不僅存在著災害鏈條與災損鏈條，而且自然因素與人為因素相互交織在一起，這決定了以往采取單項措施或者分割治理措施都很難取得預期的防災減災效果。因此，必須打破傳統的災種分割格局的束縛，強化針對災害問題的綜合治理，包括普及災害知識、提高防災減災意識，統籌規劃應對災害的措施，合理布局防災減災設施，整合當前過度分割的資源配置，力求取得綜合的防災減災效果。

2. 加快建設綜合防災減災法律體系，明確分級負責制。我國現有的涉災法律多達50多部，這種過度分散立法的格局，明顯不利于對災害問題進行綜合治理，也直接影響著防災減災的效果。因此，國家宜加快制定綜合防災減災基本法，即針對一切災害，跨越災種與部門界限，集中解決防災減災理念、原則、責任分擔及其他共性問題。在此基礎上，進一步完善現行各種防災減災法規，制定技術標準和規范，為綜合防災減災提供具體依據。形成以綜合減災立法為基石、專門立法為主體、相關政策配套的健全的法律體系。同時，需要進一步明確中央與地方分級負責制，宜建立以塊塊（屬地）為主、條條（部門）為輔的災害管理體制，確立地方政府直接負責、中央政府扮演最后出臺角色的責任機制，以督促地方政府主動防災減災，并充分發揮其了解本地災情且可以群防群治的傳統優勢。

3. 加大投入，優化結構，實現防災減災效果最大化。一方面，應確立發展與減災同步的原則，設立防災減災專項預算，并確保其和經濟發展與財政增長同步增長，同時充分重視調動社會資源與市場資源，擴大全社會防災減災總量投入，盡快構建起政府、社會、市場、家庭或個人共同參與并各顯其長的防災減災投入體系。另一方面，在投入結構方面，應更加重視災前防范投入、災害宣教投入并重塑災后救援機制、損失補償機制，更加注重重點區域、主要災種的防災減災投入。通過加大投入與優化投入結構，實現防災減災綜合效益最大化。

4. 大力發展保險業，讓保險業成為國家防災減災體系的生力軍。增加保險公司的數量，引導城鄉居民積極參加商業保險，規范一切公共設施參加保險，借鑒國際經驗，建立專門的巨災保險制度與農業政策型保險制度，讓保險業成為災害損失補償的主力軍，并通過其業務經營與防災減損技術服務，為國家綜合防災減災做出重要貢獻。

5. 重視提升國民防災減災素質，建設防災減災專業人才隊伍。一方面，有必要將防災減災納入國民教育，從小抓好災害教育，同時，立足學校、社區與單位組織，抓好面向全社會的預防、避險、減災等方面的宣傳教育，增強公眾的風險意識、災害防范意識、社會責任意識，提高自救互救能力，努力形成全民動員、預防為主、全社會防災減災的良好氛圍。在地震、山體滑坡、洪水等災難多發地區，更要有針對性地進行防范和自救知識的宣傳普及，并定期開展防災演習，做到警鐘長鳴，有備無患。另一方面，還應當盡快形成防災減災專業人才隊伍。包括將防災減災人才培養與專業隊伍建設納入科教興國與人才強國戰略中，加強防災減災科學研究、工程技術、救災搶險和行政管理等方面的人才培養，強化基層災害信息員隊伍建設，真正構建起群防群治的災害治理格局。

（作者：中央財經大學保險學院副教授，國家減災委專家委員會專家）

責任編輯：王農媛