全國開展打擊保健食品“四非”專項行動

翟昭君

從染色花椒、毒生姜到近期曝光的鎘大米、毒皮蛋，層出不窮的食品安全事件，不斷摧毀政府的食品安全監(jiān)管公信力。食品安全是關(guān)乎人人的重大基本民生問題，依法重典治亂絕不手軟，才能確保人民群眾“舌尖上的安全”。

保健食品廣告90%以上虛假違法

食品藥品監(jiān)管總局有關(guān)負責(zé)人介紹，根據(jù)對2012年全年和2013年1月-3月期間全國118個省級電視頻道、171個地市級電視頻道和101份報刊的監(jiān)測數(shù)據(jù)，保健食品廣告90%以上屬于虛假違法廣告。其中，保健食品廣告宣稱具有治療作用的嚴(yán)重違法廣告占虛假違法廣告的39%。

由于違法保健食品廣告嚴(yán)重擾亂了廣告發(fā)布秩序，給公眾飲食用藥安全帶來隱患，根據(jù)食品藥品監(jiān)管總局開展“打四非”和8部門聯(lián)合開展的整治虛假違法醫(yī)藥廣告專項行動統(tǒng)一部署，國家食品藥品監(jiān)督管理總局對生產(chǎn)海通牌奧復(fù)康片的濟南基業(yè)海通生物技術(shù)有限公司等32家出現(xiàn)“長期、大量、覆蓋區(qū)域廣、嚴(yán)重誤導(dǎo)欺騙消費者、社會影響惡劣、危害風(fēng)險性大”等嚴(yán)重違法廣告的保健食品證件持有企業(yè)（人）進行行政告誡。被告誡企業(yè)名單已在食品藥品監(jiān)管總局網(wǎng)站上公布。

食品藥品監(jiān)管總局責(zé)令，這32家保健食品證件持有企業(yè)（人）即日起立即停止發(fā)布違法保健食品廣告，保證在今后保健食品廣告宣傳中嚴(yán)格遵守《廣告法》和《保健食品廣告審查暫行規(guī)定》等規(guī)定。

據(jù)了解，各級食品藥品監(jiān)管部門將加大對被行政告誡保健食品證件持有企業(yè)（人）的監(jiān)督檢查。自即日起，在監(jiān)督檢查中一經(jīng)發(fā)現(xiàn)其發(fā)布的保健食品廣告仍存在嚴(yán)重違法行為，一律曝光并移送工商機關(guān)查處，同時加大對其生產(chǎn)場所的飛行檢查，對拒不整改的責(zé)令其停業(yè)整頓。

嚴(yán)厲打擊保健食品“四非”行為

為進一步加強保健食品監(jiān)管，整頓和規(guī)范保健食品市場秩序，針對當(dāng)前保健食品市場存在的突出問題，國家食品藥品監(jiān)督管理總局發(fā)出通知，開展為期5個月的打擊保健食品“四非”專項行動。嚴(yán)厲打擊保健食品非法生產(chǎn)、非法經(jīng)營、非法添加和非法宣傳等違法違規(guī)行為。

從嚴(yán)整治不搞一陣風(fēng)

此次專項行動從2013年5月初開始至9月底，分為檢查整治、案件查辦和規(guī)范提高3個階段。時間進度服從工作質(zhì)量，重在解決問題和排除隱患，不搞一陣風(fēng)。

各地相關(guān)部門要深入貫徹落實《食品安全法》、《刑法修正案（八）》和《國務(wù)院關(guān)于加強食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》等法律法規(guī)中有關(guān)保健食品監(jiān)管的規(guī)定，按照整治、懲處和規(guī)范相結(jié)合的總體要求，利用5個月時間集中開展專項行動，以打擊“四非”、拒絕假劣、凈化市場、保障安全為主要目標(biāo)，以重點產(chǎn)品、重點企業(yè)、重點區(qū)域、重點案件為突破口，采取摸底排查、突擊檢查、公開曝光的方式，主動出擊，重典治亂，在全國范圍內(nèi)形成打擊保健食品生產(chǎn)經(jīng)營違法違規(guī)行為高壓態(tài)勢，促進保健食品生產(chǎn)經(jīng)營秩序進一步好轉(zhuǎn)。

在此次專項行動中，發(fā)現(xiàn)“四非”行為的，一律按法律法規(guī)規(guī)定的上限予以處罰；情節(jié)嚴(yán)重的，一律吊銷生產(chǎn)經(jīng)營者和產(chǎn)品的許可證件；涉及犯罪的，一律移送公安機關(guān)依法追究刑事責(zé)任；對存在安全隱患的產(chǎn)品，一律封存、下架、責(zé)令企業(yè)召回并監(jiān)督銷毀。

“四非”重點包括哪些？

保健食品非法生產(chǎn)行為：1、地下黑窩點生產(chǎn)保健食品的；2、企業(yè)未經(jīng)許可生產(chǎn)保健食品的；3、在生產(chǎn)過程中偷工減料、摻雜摻假或者不按照批準(zhǔn)內(nèi)容生產(chǎn)保健食品的；4、生產(chǎn)的保健食品存在重金屬、微生物超標(biāo)等質(zhì)量問題的；5、違法違規(guī)委托生產(chǎn)的。

保健食品非法經(jīng)營行為：1、未經(jīng)食品流通許可或保健食品流通許可經(jīng)營保健食品的；2、經(jīng)營假冒保健食品文號、標(biāo)志以及未經(jīng)批準(zhǔn)聲稱特定保健功能產(chǎn)品的；3、經(jīng)營保健食品產(chǎn)品質(zhì)量不合格或來源不明的；4、以會議、講座等形式違法銷售保健食品的；5、市場開辦者對入場的保健食品經(jīng)營者未履行市場開辦責(zé)任的。

保健食品非法添加行為：1、在生產(chǎn)減肥、輔助降血糖、緩解體力疲勞、輔助降血壓等保健食品中非法添加藥物的；2、明知保健食品存在非法添加藥物，仍然繼續(xù)經(jīng)營的。

保健食品非法宣傳行為：1、在保健食品標(biāo)簽、說明書、廣告中夸大功能范圍的；2、宣稱保健食品具有疾病預(yù)防或治療功能的；3、虛構(gòu)保健食品監(jiān)制、出品、推薦單位信息的；4、未經(jīng)審查發(fā)布保健食品廣告的；5、不按照保健食品廣告審查內(nèi)容發(fā)布廣告的。

會議還指出，通過專項行動，將形成打擊保健食品生產(chǎn)經(jīng)營違法違規(guī)行為高壓態(tài)勢，促進保健食品生產(chǎn)經(jīng)營秩序進一步好轉(zhuǎn)，切實保護消費者合法權(quán)益。

最嚴(yán)食品安全法力爭年內(nèi)完成修訂

國家食藥總局日前召開的“建立最嚴(yán)格的食品藥品安全監(jiān)管法律制度”研討會上，專家提出盡快修改《食品安全法》，構(gòu)建食品藥品安全的社會共治格局。

行、民、刑責(zé)任結(jié)合

北京大學(xué)法學(xué)院副院長沈巋的一席話揭開了法律專家們對《食品安全法》修改寄予的期望?！笆称钒踩殉蔀樯鐣矄栴}，而不僅僅只是一個領(lǐng)域的問題。這意味著除了需要行政機關(guān)的監(jiān)管外，還要從刑法角度和其他法律的角度來加強監(jiān)管?！?/p>

北京大學(xué)法學(xué)院教授陳瑞華指出，食品安全的相關(guān)法律一定要把行政處罰體系和刑事制裁體系銜接起來，這樣既能有效遏制違法犯罪行為，又能防止濫用法律。

“什么標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成行政處罰，什么標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成犯罪，這里面必須準(zhǔn)確?！彼赋?，目前我國食品安全事件執(zhí)法效果還不能令人感到滿意，很重要的原因之一就是刑事與行政程序銜接上不夠完善。

比如，行政機關(guān)在進行行政處罰，刑事偵查案件進入刑事訴訟領(lǐng)域歸公安機關(guān)偵查，但公安機關(guān)對一個案件的認(rèn)識與行政機關(guān)的認(rèn)識不一致。“對一個案件性質(zhì)的定性是不是一致、有沒有達到公安立案的標(biāo)準(zhǔn)、能否啟動刑事偵查程序，這些都是銜接問題?！?/p>

中國人民大學(xué)法學(xué)院教授劉俊海指出，食品安全的法律責(zé)任應(yīng)該有民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任，“三大責(zé)任之間都要共同追究，三大責(zé)任并行不?！薄?/p>

南開大學(xué)法學(xué)院宋華琳指出，行政、民事、刑事法律責(zé)任結(jié)合，這是對食品監(jiān)管法律責(zé)任的創(chuàng)新。美國有非常高昂的懲罰性賠償，這種懲罰性賠償和典型案例一公布，才能在社會上形成威懾力。

中國農(nóng)業(yè)大學(xué)食品學(xué)院羅云波指出，要改變目前食品行業(yè)失信成本過低、違法收益高的現(xiàn)狀，就必須加大懲罰力度。

黑龍江食品藥品監(jiān)管局副局長張守文指出，應(yīng)該盡快完善《食品安全法》的民事責(zé)任，建立以消費者的損害性賠償為主，行政處罰和刑事處罰為輔的法律制度，這有利于調(diào)動廣大人民群眾參與和監(jiān)督食品安全的積極性。

預(yù)防勝過一切

“法律責(zé)任畢竟是最后的手段，我們希望在法規(guī)中能強調(diào)預(yù)防性?！鄙驇h的話是所有專家、官員的共識，事前預(yù)防勝過了事后任何處罰手段。

他告訴記者，從美國FDA的經(jīng)驗來看，不完全僅僅是進行一個強有力的監(jiān)管。它的業(yè)務(wù)范圍，還包括跟企業(yè)之間充分的溝通和交流，特別是一種教育的作用。

“最初，有些企業(yè)添加一些不必要的添加劑，因為他們覺得可以增加利潤。但FDA通過專家和科學(xué)家告知他們，有些東西沒有添加而同樣能獲利。”沈巋說，通過教育的方式，使企業(yè)覺得這種監(jiān)管對他們更有好。同時這種教育也可以讓社會公眾所了解，告訴公眾如何評估食品的風(fēng)險，營造一個比較良好，適合產(chǎn)業(yè)發(fā)展，適合監(jiān)管的社會環(huán)境。

國家藥典委員會副秘書長劉沛指出，藥品管理中的經(jīng)驗是，藥品不良反應(yīng)中發(fā)現(xiàn)一些問題，或者是風(fēng)險檢測發(fā)現(xiàn)問題的時候，就應(yīng)該讓這個產(chǎn)品暫停，這樣就把問題杜絕在上市之前?！拔矣X得這種思路可以應(yīng)用到食品領(lǐng)域?！?/p>

而重大案件的處理結(jié)果更具有強大的預(yù)防效果?！白屛矣洃洩q新的是，2011年前我們管理上海肉制品安全很累。2011年中央臺曝光河南瘦肉精事件后，對133人追究刑事責(zé)任，上海肉制品質(zhì)量合格率從一下子竄到了99%以上。”上海市食品藥品監(jiān)管局謝敏強說，希望能將“停產(chǎn)停業(yè)等懲罰性的手段用足”，并且加強對食品企業(yè)員工的培訓(xùn)、考核，預(yù)防發(fā)生食品安全事件。

設(shè)嚴(yán)格監(jiān)管制度和問責(zé)制

專家們一致認(rèn)為，建立最嚴(yán)格的食品藥品安全監(jiān)管制度是基于風(fēng)險和法律原則的監(jiān)管，要基于中國實際的監(jiān)管。

劉沛說：“我覺得對一個處罰的放松，對一個違法案件的放縱，起到的不良示范作用是非常可怕的。如果要建立嚴(yán)格的法律制度，我建議從立法、執(zhí)法到監(jiān)督都要嚴(yán)格起來，才能達到目標(biāo)?！?/p>

“從違法者本身違法的初衷來看，他為什么敢明目張膽做那些事情，他有一個重要的考量，就是他可能會僥幸逃脫。他說這塊管理不明晰，所以有可能逃脫制裁。”中國政法大學(xué)研究生院副院長解志勇指出，《食品安全法》責(zé)任條款規(guī)定過于籠統(tǒng)，監(jiān)管部門之間的責(zé)任區(qū)分或責(zé)任領(lǐng)域必須清晰。

國家行政學(xué)院法學(xué)部副主任楊小軍則提出，食品安全法中應(yīng)該有一個專章來規(guī)定關(guān)于食品安全問責(zé)制。“實踐中更多的是執(zhí)法問題，所以管住各級政府官員，才能管住這個事。沒有嚴(yán)厲的食品安全監(jiān)管，就不可能有優(yōu)質(zhì)的食品生產(chǎn)。”