淺談WTO《政府采購協議》中的采購實體

王艷

摘 要 為加入世界貿易組織的《政府采購協議》（GPA），中國一直在以建設性的態度參與談判，在談判過程中所遇到的核心問題就是應當將多大范圍的主體納入政府采購的采購實體中去。在談判階段，中國仍然應當謹慎處理，在實現對外開放程度的同時，更要注重本身權益維護及國內產業的保護。

關鍵詞 政府采購 采購實體 出價清單

早在2001年中國加入世界貿易組織之初，中國就承諾將加入WTO《政府采購協議》（Government Procurement Agreement，即GPA），政府采購市場的開放，將使中國的對外開放程度進一步提高。同時，旨在促進政府采購市場的開放、擴大國際貿易以及提高國際貿易的自由化程度的《政府采購協議》作為《WTO協議》附件4項下的一個諸邊協議之一，區別于《WTO協議》前三個附件中的“一攬子多邊協議”，只對接受的成員方產生相應的權利義務。政府采購雖然屬于貿易范疇，但是區別于一般的貿易往來，具有一定的行政色彩，截至目前，GPA共有包括美國、加拿大、瑞士、日本等的14個締約方，其中歐盟27國作為一個整體參加該協議。

中國的政府采購制度起步較晚，由于中國經濟發展不平衡、經濟發展水平同發達國家相比較低等現狀，中國在加入GPA談判過程中提交的出價清單也必須考慮如何在開放國內市場的同時保護本國產業。2007年12月28日，中國向WTO遞交了加入GPA的申請以及第一份出價清單，這不僅標志著我國加入GPA談判的正式啟動，同時也意味著政府采購市場國際開放與自由化進程的加快。經過兩年多的談判，中國在2010年7月9日遞交了修改過的出價清單，并于2011年11月30日向WTO提交所承諾的第三批出價清單。相比較于前兩次，第三次清單中北京市、上海市、天津市、江蘇省和浙江省5個次中央級政府的171個實體首次被納入其中，建筑業的準入門檻有所降低，但國有企業仍被排除在外。

回顧中國加入GPA的近4年談判歷程，中國對于出價清單的修改一直是多方關注的焦點，而這其中牽涉到的一個非常重要的問題就是中國政府對于“采購實體”的開放程度。本文對《政府采購協議》中的采購實體做簡要介紹，并分析中國的做法和對策。

一、《政府采購協議》中規定的采購實體

在2006年12月， WTO采購委員會通過了對《政府采購協議》1994年文本進行了修訂。根據文本中第一條“概念說明”中第（n）項的規定，“采購機構”指包含在各締約方附錄1下附件1，2或3中的機構。也即，在加入該協議時，各方應提供一份采購實體（即采購部門或組織）清單，歸入協議的附件一。同時，在該文本的第二條“適用范圍”的第4款中，則又對這一問題做了解釋。第4款規定，各締約方應當在附錄1的附件1、2、3中分別列明由GPA所涵蓋的“中央政府采購機構”、“下級中央政府采購機構”（或稱次級中央政府，也即一般理解的各級地方政府）以及“其它采購機構”。

眾所周知，至今GPA締約國并不多，其中一個很重要的原因就是對讓渡和丟失國家主權的擔憂。目前GPA協定加入國不多，且以發達國家為主，為了消除發展中國家失去采購主權的擔憂，GPA允許成員方之間通過談判確認政府采購實體、產品和服務清單。因此，GPA試圖通過允許成員方通過談判來確定本國所開放的政府采購實體、產品和服務方式等，以締約國自己承諾的方式來確定GPA在該締約國所適用的范圍。

基于此，各GPA的參加方所給出的“中央政府采購機構”、“下級中央政府采購機構”和“其它采購機構”的名單也各不相同。例如，美國在其出價清單附件1中一共列明了79個采購實體，這些采購實體主要包括美國的中央政府如農業部、商務部等機構以及聯邦住房抵押貸款公司等美國國有的大公司；附件2中，則將美國各州政府適用GPA的部門列舉出來；附件3則涵括了諸如西部地區電力管理局、圣·勞倫斯航道發展公司等的“其它采購機構”。

通過對美國出價清單附件的分析，可以非常明顯地看出附件1、2、3的三種采購實體之間層級的區別。而在每一份附件中，也分別對這三種不同類型的采購實體適用GPA所需要的門檻價做出了規定，GPA的適用與否也大致可以通過門檻價和采購實體的篩選來進行區分。

二、中國出價清單中的采購實體

2007年中國向世界貿易組織提交了首份出價清單中列明了50個采購實體，其中包括外交部、商務部、中國人民銀行、海關總署、國家稅務總局、國務院法制辦公事、國務院研究室等部門。這份清單提交之后，中國與締約各國展開了艱難的磋商過程。由這份清單的構成可以大致看出，中國的初步出價清單中并未包括如GPA文本中所規定的“下級中央政府采購機構”以及“其它采購機構”。對比美國的出價清單，可以這樣認為：中國的首份出價清單仍然將采購實體局限在“中央政府采購機構”。

這份出價并不能夠滿足其他締約國對于中國開放政府采購市場的預期。因此，在2010年7月9日，中國提交了修改后的出價清單。在這份出價清單中，中國列明了GPA文本第二條第4款所規定的附件1、2、3，但是在其中對附件2所要求的“下級中央政府采購機構”并未列明。這份出價清單對于上一份的改動是顯而易見的：在附件1中，將原有的中央政府采購機構擴大到了61個，而在附件3中，則新加入了諸如新華通訊社、中國科學院、中國銀監會、證監會、保監會以及全國社會保障基金理事會等不屬于“中央政府采購機構”的部門，共計14個。與此同時，中國在出價清單中所設置的門檻價也有所降低。

關于中國的第二次出價清單，爭議的焦點主要集中在出價清單中采購實體是否應當列明各級地方政府以及國有企業。然而，關于附件2中關于列舉“下級中央政府采購機構”問題，各GPA的參加方的做法也略有出入。例如，加拿大就將全部的次級中央實體列入采購實體，而美國只列舉了部分，對于新加坡和中國香港等面積較小、行政區劃設置中沒有下級中央政府概念的國家和地區來說，則直接在附件2中說明并無符合條件的采購實體。

2011年11月30日中國政府所承諾的第三批出價清單提交至WTO，清單顯示，北京市、上海市、天津市、江蘇省和浙江省5個次中央級政府的171個實體首次被納入其中，建筑業的準入門檻有所降低，但國有企業仍被排除在外。而對于國有企業，GPA并未明確規定國有企業是否可以屬于或者不屬于采購實體，具體問題還將在談判中進一步解決。而這也肯定不是中國政府的最后一份出價清單，而中國何時能夠加入GPA也不確定，一切將取決于各方艱苦的談判進程。

三、未來中國針對采購實體范圍的對策分析

中國加入GPA的談判仍在繼續，對于采購實體涵蓋范圍的爭執也在不斷進行。目前，中國下一步出價清單的內容還不甚明了。無論如何，面對國際上要求政府采購市場開放的巨大壓力，中國在出價清單中將采購實體的范圍一步步擴大勢在必行。然而，面對壓力，結合中國的具體國情，在此過程中，仍然有許多問題值得注意。

首先，附件2中的“下級中央政府采購機構”對于中國來說，應當僅指省一級政府。按照美國歐盟等締約方對中國的要求，在GPA文本中規定的“下級中央政府采購機構”指地方各級政府。然而事實上，在GPA的各參加方中，“對于次級中央政府，現有成員國大多根據GPA協議之用此與本國憲政體制僅將其定位于中央政府的下一級政府而非各級政府”。而在GPA的所有參加方中，僅有法國等少數幾個國家，在加入GPA時將各級地方政府納入采購實體。

其次，對于央企等國有企業，在加入GPA時的納入方式應當慎重決定。出價清單附件3中的“其它采購機構”事實上也是談判中余地最大的部分。因在這一方面，GPA并無直接明確的規定，而根據WTO的協議所提出的標準，“為了政府的目的”和“政府的控制和影響”成為國有企業是否應當列入出價清單附件3的考量標準之一。這種標準本身就是含糊的，不確定的。而在加入GPA時過度擴張采購實體的范圍，等同于開放了更大的國內市場，在我國市場經濟還不成熟的情況下，無疑將會對國內產業帶來消極影響。從GPA實踐來看，無論發達國家成員還是發展中國家成員的政府采購市場開放都是漸進有序進行的，如加拿大、日本、韓國、我國香港地區等基本上都是在本國或本地區成長為完全市場經濟后才加入GPA，此前這些國家或地區根據本國或地區經濟發展要求，都事先確立了較完善的國內或地區法控制準入的行為準則。

最后，應當理順國內政府采購市場以及政府采購相關法律法規同GPA之間的關系。目前，我國的《招標投標法》和《政府采購法》對于政府采購的相關規定都與GPA的文本有著一定的出入。例如在《政府采購法》中，就并未將央企列入采購實體的范疇。在國際談判時應當以國民經濟發展的整體利益為基準，但是具體到實踐中，我國還有很長的路要走。

加入WTO《政府采購協議》是一把雙刃劍。“在當今世界，政府采購市場是最肥的一塊肉，近年來，相當多國家的政府每年的采購規模約占國民生產總值的10%至15%。”加入GPA，對于中國來說，同樣可以面對更加廣闊的外國政府采購市場。然而與此同時，由于中國自身經濟發展中依然面臨著種種問題和挑戰，過度開放本國市場對本國產業必然會造成沖擊。因此，在談判階段，中國仍然應當謹慎處理，靈活應對。

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（作者單位：河南大學馬克思主義學院）