治霾的加州模式

孫浩

2013年年初以來，美國猶他州上演了一場熱烈的政策辯論。

猶他州人口稠密地區的空氣質量惡劣，為此，該州政府準備效仿“加州模式”，計劃于8月正式啟動數十項更嚴格的空氣污染治理措施，目標之一是將顆粒物水平降低近四成。從冶金、鋼鐵、汽車到餐飲、美容美發業都將受到新規則的影響，由此反對聲四起。

備受猶他州推崇的“加州模式”是美國空氣治理立法的“斗爭”過程中屢屢被提及的經典案例。在過去半個多世紀的治霾之路中，“加州模式”給其他正面臨嚴峻空氣污染問題的地區各種鼓勵。

加州：從困難戶到急先鋒

加州大學洛杉磯分校圖書館的一張洛杉磯市舊照片上，濃重的霧霾幾乎遮蓋住畫面四分之三，只見影影綽綽的汽車、電線桿的街道上，幾乎空無一人。

照片定格在1943年7月的一天，第二次世界大戰仍在進行中，洛杉磯人遭遇了一場并非來自敵方的“毒氣襲擊”。熱浪滾滾中，厚重的霧霾將能見度攔截在三條街以內，空氣刺激得人們呼吸困難、雙眼流淚、咽喉灼痛。

這不是洛杉磯人第一次遇到空氣質量問題。1903年，一場嚴重的霧霾天被洛杉磯居民誤認為日食發生。當地政府在1905年至1912年采取了一連串早期空氣治理措施，卻難以追上這座城市人口和產業規模的迅速擴張。根據天氣記錄，1939年至1943年空氣能見度迅速下滑，甚至對民航航班安全構成威脅，一度迫使機場官員考慮將機場移址。

1943年的嚴重霧霾事件令一家生產丁二烯的工廠成為“替罪羊”，被勒令暫時關門，但“毒氣襲擊”并未停止。這場霧霾極大刺激了洛杉磯公眾神經，讓人們在震驚、恐懼中開始更多反思。

自此至1946年，當地政府專門為此成立一個委員會進行研究，《洛杉磯時報》也聘請空氣污染專家對霧霾構成進行分析。其中，空氣污染專家雷蒙德·塔克直言，不應盲目將責任完全歸咎于某個產業、工廠或群體，問題面前各方“都有份”，并在此基礎上提出23項建議。更重要的是，他認為當地官員缺乏法律賦予的職權大刀闊斧地進行霧霾治理。

次年，盡管遭遇石油公司和商業組織的大力阻撓，塔克的不少建議仍然經立法成為現實，洛杉磯縣成立全美第一家統一治理空氣污染的地方機構。

這種既有煙（smoke）、又有霧（fog）的天氣被簡單地拼寫為smog。不過，霧霾到底是什么？答案直到1948年加州理工學院生化教授阿里·哈根-斯米特富有成效的霧霾研究后方才揭曉。

這位熱心的園藝愛好者起先注意到，霧霾對植物生長有負面影響，這在美國其他地方很是罕見。盡管已經采取空氣治理舉措，當地居民仍然聞到空氣中有臭味，一到霧霾天人們兩眼流淚。哈根-斯米特的研究伙伴瑪格麗特·布魯內爾還記得，在一次開車途中不得不在路邊停下，大量淚水害得她看不清路。

哈根-斯米特和伙伴們的研究終于在1952年揭示出，當地霧霾主要是一種光化學煙霧，是汽車尾氣和工業設施排放氣體在光照下產生臭氧，最終形成的有害混合煙霧。這項發現為加州乃至美國的空氣質量標準制訂提供了基礎。哈根-斯米特本人1968年也成為加州空氣治理委員會首任會長。這個機構加快了加州全方位治理空氣污染的步伐。

加州空氣治理委員會現任首席執行官理查德·科里介紹說，過去數十年來，加州形成了全美最嚴格的空氣治理政策，很大程度改善了空氣質量和公眾健康情況。比如，加州臭氧濃度大部分已達到聯邦標準，而上世紀五十年代高達聯邦標準的六倍。盡管這里仍是美國空氣質量問題最大的地區，大洛杉磯地區每年空氣污染“一級警告”的天數卻已從上世紀70年代200多天減至如今的10天以內。由于加州對汽車尾氣排放實施全美最嚴格的標準，目前汽車尾氣排放中污染物只有30多年前的1%。

用研究數據爭取社會共識

為什么美國標準最嚴格的空氣污染政策在加州能得以實施？除了加州面臨美國最嚴峻的空氣質量問題、公眾本身就有強需求以外，該州還推動空氣污染和醫學研究，通過一系列研究數據“用事實說話”，并與公眾、產業界溝通和合作來落實公共政策，盡量降低治污成本。

目前，加州擁有全美最龐大的顆粒物檢測網絡。根據加州空氣治理委員會2010年8月公布的一份研究結果，估計加州每年有9200人因PM2.5細微顆粒物污染而過早死亡。

該委員會還在進行多項針對兒童健康的長期研究，其中一項研究顯示長期曝露在戶外污染空氣中與減緩兒童肺功能發育存在關聯。

這一系列關于空氣污染與健康之間關系的研究為執法和立法者提供了基礎。

不過，由于特殊地理條件以及人口密集，少數美國空氣標準達標難的地區幾乎都集中在加州，對于科里而言，“加州還有很多工作要做”。科里分析說，加州空氣污染的主要源頭是汽車尾氣，這是加州空氣治理政策的戰略重點。然而，這個美國第一人口大州在過去數十年來人口不斷增長，加之大洛杉磯地區等都會區域鋪排較廣，車輛增長可觀。如今，加州3400萬人口擁有2500萬輛機動車，對空氣污染治理的努力形成挑戰。

加州經過近二十年的治理，已將細微顆粒物PM2.5濃度下降了一半，但較之聯邦水平仍屬高位。在加州，細微顆粒物的主要來源是柴油機動車的排放。

不過，“加州經驗”并非放之四海而皆準。“不同地區必須研究清楚當地空氣污染主要性質、主要來源及程度，再從立法和執法層面有的放矢去解決。”科里指出。

早在上世紀八十年代中期，洛杉磯大部分民眾、產業界乃至地方官員都悲觀地認為，改變空氣質量現狀無望——問題又嚴重，清潔空氣政策的執行成本又過高，而且當時也不具備關鍵技術。當時任南加州空氣質量管理局局長詹姆斯·倫特提出徹底扭轉空氣污染現狀的大膽目標時，就連下屬都充滿懷疑。然而該部門最終確立了在2007年前完成空氣質量達標的方案，并于1989年獲得批準，一度受到美國乃至歐洲媒體的追捧。

國家標準的斗爭之路

2012年12月14日，美國聯邦政府在奧巴馬贏得大選后第一個宣布實施的法規恰是更新空氣質量標準。

盡管美國各州進入20世紀紛紛針對空氣質量展開治理行動，但聯邦政府直至1955年才出臺第一部空氣污染治理立法《空氣污染控制法》。為地方治理空氣污染提供聯邦補助和技術支持，1960年又推出《機動車空氣污染控制法》。

1963年的《潔凈空氣法》首次指出空氣污染是全國性問題，這項法案也啟動了美國空氣質量聯邦標準的制訂工作，可謂美國當代空氣污染治理的重要法律基礎，國會還于1970年、1977年、1990年陸續推出修正案，規定了更嚴格的機動車尾氣排放標準，也對189種有毒污染物制定了新的控制標準。

根據這部法案，美國環境保護署必須每隔五年重新復核一次空氣質量檢測標準。2012年年底的空氣質量標準就是最近的一次更新，新規定將PM2.5年平均濃度標準從每立方米小于等于15微克降到12微克。

環保署估計，標準提升后，直接經濟利益從每年36億美元增至90億美元，開銷也由530萬美元增至3.5億美元。按照新標準，預計到2030年，隨著PM2.5細微顆粒物污染水平下降，可以減少4萬例過早死亡。

不過，這項標準更新出臺前后均遭遇巨大阻力和批評。商界以“傷害就業和經濟”為由積極阻截，以美國肺學會為代表的研究機構又批評環保署總是標準更新速度太慢，雙方都曾將環保署告上公堂。

奧巴馬也在去年大選期間唯恐落下傷害經濟和就業的口實而推遲提升標準，最后更新標準公布也因為11個州政府和公共健康組織對環保署發起訴訟，法庭對環保署下達了公布新標準的最后通牒。

從聯邦政府到州政府，空氣治理者們的“夾心”窘境相同。由此不難想象猶他州政策之辯的激烈程度。“唯一能破除霧霾天的就是一場風雪。”面對窘境，猶他州空氣質量監督機構官員布賴斯·伯德無奈地形容。