“美國療危法”鏡鑒

陳云賢

自從2007年2月27日美國聯邦住房抵押貸款公司（Freddie Mac，以下簡稱房地美）宣布不再購買次級抵押貸款和相關證券產品的那一刻，次貸危機正式開始。

隨后幾個月，次級抵押債券的重要參與者——新世紀金融公司、美國住宅抵押投資公司和貝爾斯通公司等相繼宣布破產保護或陷入財務危機，以至于標準普爾和穆迪公司不斷下調次級債券信用等級，危機進一步深化。

就在市場調節失靈的緊要關頭，美國政府將傳統激進的貨幣政策與非傳統貨幣政策并行，以多種市場化手段和法律形式采取急救措施，對于穩定全國金融市場起到了核心作用。

其中，布什政府采取干涉手段、以財政部為主導出臺的“不良資產救助計劃（TARP）”一直被外界褒賞有加；奧巴馬執行的大幅快速減稅和擴大赤字化開支的財政政策，更為有效地刺激了美國經濟增長。

回看美國“療危”全程，可謂一場從上至下、由內而外的自省、反思與完善的過程，于中國乃至于全球，都是不可多得的防范和應對未來金融或經濟危機的參考教材。

美聯儲救市

處置次貸危機的主要參與者，包括美聯儲、聯邦政府財政部、美國存款保險公司（FDIC）、證券交易委員會（SEC）和美國國會。其中，美聯儲作為獨立于聯邦政府換屆和政黨紛爭的貨幣政策執行者，成為整個“療危”過程的核心機構。

2007年8月17日，美聯儲將聯儲基金（美聯儲提供給銀行的過夜貸款）基本利率下調了0.5%，9月18日又再次下調0.5%，拉開了激進貨幣政策的序幕，并最終將該利率由2007年8月的5.25%迅速降到2008年底的0%。

同時，在銀行業儲備金增加的情況下，美聯儲利用公開市場操作手段阻止銀行貸款給單一公司，并開始提供資金給各大銀行。隨著危機的加劇，美聯儲又及時提供了緊急貸款給發生危機的非銀行機構，并最終購買了大量國庫券以及各種聯邦機構債券和抵押擔保債券。

美國國會《2008緊急經濟穩定法案》中，不僅允許美聯儲支付利息給以儲備金形式存儲的金融機構，還允許其超越自身資產能力，支付利息給以其他資金形式存儲的金融機構，從而增加了流動性并穩定了金融秩序。

此外，除去2001年“911事件”期間曾利用折現窗口直接貸款給金融機構以外，美聯儲極少使用這一金融工具。

但自2007年底開始，折現窗口逐漸轉化為美聯儲提供流動性的基本和日常工具，一種期限28～84天的TAF貸款應運而生。在危機最重的2008年底，美聯儲貸款余額高達9000億美元，接近了當時美聯儲的全部資產總額。

不僅如此，幾乎從未給任何個人或機構提供緊急貸款的美聯儲，還動用了1913年出臺的美聯儲法案中“在非正常和緊急情況下給予減息貸款”的第13條條款，并據此為摩根大通收購瀕臨倒閉的貝爾斯通公司提供了290億美元貸款，還為美國友邦公司累計貸款1220億美元助其渡過難關，穩定了金融市場并增強了投資者信心。

稍后，道瓊斯工業指數在觸底后逐步回升，至2012年9月初基本恢復到金融危機前的水平。

“赤字化”財政政策

不同于貨幣政策，美國財政政策由國會和聯邦執政政府共同制定，包括聯邦政府的稅收和開支兩大內容。整個“療危”過程中的財政政策，主要體現在了三個方面。

首先，美國政府在聯邦預算上表現出了長遠眼光，從實質上促進了經濟的穩定和增長。

政府持續的高額債務和財政赤字將有礙經濟發展，但美國財政赤字主要表現為人口老齡化所致的醫療健康領域開支增加，因而聯邦政府在醫療健康領域出臺了一系列相關政策。

近三年來，盡管美國財政赤字仍高達GDP的9%左右，但經濟復蘇和政府稅收增加、失業率降低以及政府失業救濟性開支減少，使得國會預算辦公室預測2017年的財政赤字將降低為GDP的5%。并且，屆時美國經濟將全面恢復，失業率可能達到歷史低點。

其次，美國財政政策在緊縮與寬松之間找到了適當的平衡點。

聯邦政府意識到，盡管緊縮財政政策能夠減少和規避財政赤字，但卻將阻止經濟復蘇，唯有適當的財政政策才能穩定經濟，使美聯儲在貨幣政策上繼續保持低利率水平，促進家庭消費和企業成長，從而帶動經濟發展。

第三點，聯邦政府找準了財政政策的著力點。

由于經濟長期發展需謹慎設計和制定稅收與政府預算政策，因而美國財政政策將重點放在了促進就業、鼓勵提高工作技能和投資基礎研究領域方面，刺激了私有資本的形成和發展，并強調了對公共基礎設施的投資。

此外，著名的“不良資產救助計劃”出臺于2008年布什政府簽署的《2008經濟穩定法案》，預算總金額達7000億美元，內容包括了美聯儲提供資金援助給房地美、財政部設立針對銀行業和證券業的“資本購買計劃”、援助美國友邦“AIG專項計劃”以及以購買優先股和權證方式直接參股花旗、摩根大通、高盛、友邦、通用和克萊斯勒等企業。

奧巴馬上臺后，一則大幅減稅，減少聯邦政府的財政收入，出臺了8590億美元的減稅計劃；二則繼續以赤字化手段擴大政府開支刺激經濟，使得2009年財政赤字在歷史上首次突破萬億美元，高達1.4億美元；三則為支持伊拉克和阿富汗兩場戰爭，將聯邦政府的國防開支達到了歷史頂點，并出臺了7870億美元的一攬子振興計劃。

2009年成立金融穩定監管委員會和2010年出臺《多德-弗蘭克華爾街改革及消費者保護法案》等法案，更是成為涉及美國金融領域監管的緊要舉措，成為美國政府加強市場監管、處理危機和構筑安全防線的重要布局。

放歸私有化

“療危”期間，由美國政府接管的銀行、證券和保險公司等，很可能在適當時機被重新放回私有化軌道。

六年來，美國財政部對超過700家銀行、證券和保險公司等金融機構進行了投資，施行了危機期間的“國有化”政策。政府除行使股東權力以外，還出臺了享受政府資金援助的金融機構高管薪酬的監管規則。

針對次級債引發的不良抵押貸款和證券化產品，美國財政部還設立了信用市場計劃。而針對汽車消費融資市場的穩定，汽車行業專項計劃也相繼出臺。

目前，美國財政部開始以市場直接出售、拍賣、獲取分紅等方式逐步收回資金，先后退出了恢復穩定經營的主要大型銀行和證券公司的股權，其中包括花旗、摩根大通、美洲銀行、高盛和摩根士丹利等。

截至2012年6月30日，美國財政部對金融機構直接股權投資總額2049億美元，回收2179億美元。其中，財政部仍然持有309家中小和社區銀行的股權或權證，但價值僅為100億美元。按照其估算，扣除處置銀行業不良資產的成本，此次針對銀行和證券業的“資本購買計劃”將為美國納稅人創造200億美元的收入。

此外，在累計為通用汽車、克萊斯勒、福特汽車公司以及相關零部件配套的汽車行業公司投資的800億美元中，美國財政部日前已回收資金430億美元，仍持有370億美元，預計納稅人將承擔250億美元損失。

歷次金融和經濟危機中，當市場調節失靈、金融機構無法自行補救之際，美國政府通常都會采取直接投資、貸款和設立專門機構與法規等措施進行及時處置，接管或援助陷入困境的金融機構以期市場恢復正常運行。

因此，“政府信用”這只“有形之手”在市場無序發展的當口，往往會顯示出力挽狂瀾的決定性力量。而美國政府應對次貸危機之舉，也應證了長期以來政府“有形之手”與市場“無形之手”有機結合的重要性。

待市場恢復正常運行，美國政府最終會選擇退出而使各企業重新回歸私有化，回歸市場自由發展。

（本文作者系廣東省副省長）