非典十年帶來了什么？

馬巖

2013年春爆發的禽流感疫區，暫時集中于長三角的“三省一市”，此次戰役的主戰場位于上海H7N9禽流感定點收治單位——上海市公共衛生臨床中心。

這座醞釀于SARS盛行之時，集科研、教學、預防、治療和隔離等功能為一體的公共衛生醫療機構，在沉寂近十年后終于發聲：其病原微生物應急監測實驗室全球首次檢出人感染H7N9。

“十年前在離上海市區遙遠的廣闊地帶建立龐大的醫院，成了很多人的笑柄。在偏離市區的金山，一個占地面積超過很多大學的傳染病醫院，一整套一流的醫療設備，少得可憐的幾個病人，今天再也沒有人去懷疑當初專家們的意見。”該中心的醫學博士孔曉飛說。

“即使發生比SARS再強的傳染病，我們也有辦法應對。”

中國疾控中心流行病學首席專家曾光說，經歷了十年前的SARS，公共衛生事業受到了重視，公共衛生專家的建議受到了重視，國家應對流行病的策略已經做了調整。

走進中南海

十年前的SARS，為中國大陸留下了5327人感染、349人死亡的傷痛；它像一面鏡子，反映出被長期忽視的公共衛生問題，成為中國公共衛生史上的一個轉折點和里程碑。

2002年底，SARS便現身廣東，被稱作“怪病”。隨著春季的到來，形勢愈演愈烈。

2003年4月2日，時任總理溫家寶主持國務院常務會議，強調要把控制SARS疫情作為衛生工作的重中之重。8日，衛生部將SARS列入法定管理傳染病。14日，時任中共中央總書記、國家主席胡錦濤來到廣東省疾病預防控制中心詳細了解SARS疫情。

“SARS之前，社會普遍還認為治療是重要的，而預防并不重要。”曾光回憶道，那時候的他和其他公共衛生專家一樣，并不為大多數人所知。當時似乎是這樣一種觀點：只要能治就不怕。所以領導層和社會公眾的關注點，都主要放在醫療和科學家身上，關心尋找、確認病原以及研發疫苗，較少有人重視公共衛生專家的意見。

時至今日，SARS疫苗也并未完全研發成功，而隨著時間的推移，抗病毒藥物的副作用卻在患者身上逐漸累積。而傳染病猶如森林大火，需要隔離帶阻止火勢蔓延，公共衛生專家正是要為政府如何采取隔離措施出謀劃策的。

實際上，在疫情爆發之初，2003年1月曾光就隨衛生部的專家組去廣東進行過調查，并在全世界最先發現SARS只有在近距離、出現臨床癥狀的情況下才會傳染的特性。

他回憶說：“最初，人們更愿意相信臨床治療，后來又求助于被冠以高科技之名的疫苗、特效藥。等到公共衛生專家的聲音真正被傾聽的時候，實際上已經是第三波了，已經錯過了防控的最佳時期。”

2003年4月21日，衛生部發布的疫情顯示：“截至當天，全國共累積報告病例2001例，其中醫務人員456例，死亡92例。”

此后，疫情出現井噴，開始集中爆發。僅北京一地，每天新增病例都在100例以上，最嚴重的一天，收治的病人超過150人。

也正是在這個時候，作為公共衛生專家的曾光開始介入高層的決策。他先后被聘為國務院SARS督導組成員、首都SARS防治指揮部顧問，頻繁出席各種會議，為抗擊SARS出謀劃策。

2003年4月28日，SARS疫情最為關鍵的時期，他受邀來到中南海為中央政治局講授“非典型性肺炎的防治”。曾光回憶，作為公共衛生專家的他感到前所未有的興奮，因為他邁入中南海的一小步，意味著中國公共衛生的一大步，領導層的高度重視將為中國公共衛生事業送上發展的快車道。

公共衛生專家們“參戰”使得SARS很快“鎩羽而歸”。“SARS怎么來的，目前還沒有一個定論，但是我們可以肯定它是怎么走的，”曾光不無自豪地說，“非典是靠隔離消滅的。”

五公屬性

2003年7月，世界衛生組織正式宣布SARS疫情解除。因SARS走上“臺前”的公共衛生事業，并沒有因此重回“幕后”，而是“開始重新回到其固有的‘五公屬性，即公有、公益、公平、公開、公信”，曾光總結道。

SARS之前，包括疾控中心在內的整個公共衛生系統正處于轉型期——由過去全額撥款的事業單位向半事業單位過渡。這一轉變意味著公共衛生系統不僅要承擔原有的公共衛生工作，還需要自己掙錢養活自己。

在這一格局之下，北京大學公共衛生學院教授胡永華表示，公共衛生機構的主要精力都用在生存和掙錢上，“過去能力最強的做業務，而現在能力強的搞創收。由于經費不足，很多業務都已名存實亡。”

SARS后的這十年中，全國各地對公共衛生的投入都有幾十倍甚至成百倍的增長。全國公共衛生系統開始了空前的大規模建設。政府投入117億元解決國家、省疾控中心的硬件設備升級問題，其中負壓病房、信息報告系統以及監測預警系統就是典型例子。

“非典后，中國公共衛生管理體系逐漸完善，基本形成以衛生部疾控局和疾控中心為核心的公共衛生系統，前者主要負責政策制定、研究和部署，后者主要負責執行。”北京大學光華管理學院衛生經濟與管理學系主任劉國恩說。

“與一般醫療相比，公共衛生服務的確得到了長足發展，”劉國恩認為，這一方面來自于其公共服務的屬性，另一方面也是由于其相對一般醫療服務投入要小得多，即投入產出比更高，資金使用效率更高。

“SARS之前，中國公共衛生事業得不到外界重視，不僅有體制上的問題，公共衛生界自身也存在問題，”曾光坦言。隨著國家投入的增加，公共衛生系統重新回到全額撥款時代，他認為已經到了公共衛生事業回歸固有“五公”屬性的時候了。

曾光談到，公共衛生是一項公共事業，它應以捍衛和促進民眾健康為宗旨，其應該具有五個基本屬性。

第一是“公有”。公共衛生事業的“公”要大于教育、文化等其他公共事業。教育可以私立辦，例如民辦大學，但公共衛生事業不能私立。公共衛生必須由國家撥款，不能允許利益集團介入。

第二是“公益”。公共衛生事業應該是做對公眾健康有意的事，而不應該是去追求利潤。

第三是“公平”。公平體現于人人享有衛生保健。越是弱勢群體，在公共衛生方面越是應該得到照顧。例如在城市里的外來務工人員不能在本地接受疫苗接種，這就形成了客觀上的不公平。

第四是“公開”。公共衛生涉及千家萬戶，必須要讓公眾擁有知情權。

第五個“公信”。公共衛生需要做到的是公眾響應、公眾相信，這樣才能夠形成共識。

“相比于致力解決‘看病難、看病貴問題的一般醫療服務改革，以預防和監控為手段的公共衛生服務已步入正軌。”劉國恩說道。

公共衛生事業的轉折點

曾光總結的導致SARS早期“戰局不利”的諸多原因中，第一條就是缺乏應對突發公共衛生事件預案。

SARS之前，中國沒有應對突發公共衛生事件的預案，沒有突發公共衛生事件的認定和分級標準，也沒有預定一旦發生突發公共衛生事件后的指揮系統，更沒有對此的分級負責制和崗位責任制。

2003年4月1日，時任副總理吳儀在視察疾控中心時，對在場的人表示，她此行一個很重要的目的，就是要推動中國突發公共衛生事件整套機制的建立。這是國務院領導第一次在公開場合提出應急機制的建設問題。

此后不久，國務院公布出臺了《公共衛生突發事件應急條例》。

這份被認為是“公共衛生事業的轉折點”的法規條例，從起草到提交審議，只花了半個月的時間，開創了中國立法的“SARS速度”。

2006年7月，國務院總理溫家寶在國務院召開全國應急管理工作會議，會議中溫總理強調要求各級人民政府都要以“一案三制”的工作建設為重點，大力全面針對應急管理進行加強，做好各種緊急事件的應對工作。

“應急預案從傳染病涵蓋到整個公共衛生領域，再到各種潛在的社會安全事件。”曾光說。