關于農村義務教育財政制度改革的思考

蒲波

《新義務教育法》的出臺，是實現義務教育，尤其是農村義務教育的一個新的里程碑。在義務教育財政制度改革中，國家將義務教育全面納入財政保障范圍，確立義務教育經費保障機制。在《新義務教育法》中，從法律的角度，明確了重點建立農村義務教育經費分擔機制，實行單列的義務教育經費預算、逐步規范義務教育專項轉移支付等。本文旨在分析《新義務教育法》頒布后的農村義務教育學校財政制度改革依然存在的問題，并提出相應的對策。

一、農村義務教育財政制度改革的局部不足

以縣為主、省級政府統籌管理的農村義務教育管理體制，將農村義務教育學校的人權、財權和事權上劃縣統一管理。這一管理體制，為農村義務教育學校明確了財政管理主體、供給主體、供給方式等問題，但當前的農村義務教育學校財政制度依然存在種種問題，主要表現在：

（一）農村義務教育學校財權事權缺失。按照農村義務教育“以縣為主”管理體制的要求，對農村中小學經費實行了“校財局管”。這使得農村義務教育學校缺少財權，自己無法對學校的財務進行管理和支配，這也就導致學校經費預算失衡。財權的缺失，使得農村義務教育缺失激勵機制，每個老師除了基本的工資外，很少有激勵，不利于提升教師工作的積極性。同時，由于“校財局管”，縣里不僅代管了學校的財政大權，還代管了學校的事權。如學校需要購買相關的教學設施時，往往是縣里代購或者包辦。而代購的物品中，成本無法核實，質量無法保證。農村義務教育學校財權事權的缺失，不利于農村義務教育的發展。

（二）農村義務教育學校財政保障制度不完善。雖然國家建立一系列的義務教育財政保障制度，如財政投入責任、支付轉移制度等，由于財政保障制度不夠完善，使得這些措施在農村義務教育財政保障中顯得力不從心。就農村義務教育財政投入責任的比例而言，考慮了中央和省級政府對農村義務教育的投入比例，減輕了縣級財政的壓力，但農村義務教育財政的投入責任主體多元化，沒有明確的規定各級政府在農村義務教育中的事權和財權，沒有明晰各級政府的投入比例，只是規定各級政府在農村義務教育財政投入中具有責任，使得農村義務教育財政投入責任模糊。就農村義務教育轉移支付制度而言，運用“一般轉移支付”促進東部與中西部農村義務教育財政公平，運用“專項轉移支付”扶持農村義務教育。但各級政府的支付規模是多少、比例應為多大，這些都是政策的盲區，農村義務教育學校財政保障制度尚未健全。

（三）農村義務教育學校財政監督制度不健全。雖然形成了農村義務教育投入責任機制，施行了“各級政府共擔，分項目、按比例”的義務教育經費保障機制，但具體的農村學校財政制度如何建立，有無成效，尚無相應的農村義務教育財政監督機制。就農村義務教育財政投入責任而言，如何監管各級政府對農村義務教育的投入責任，如何評價；就農村義務教育轉移支付制度，如何確保轉移支付的經費用于農村義務教育、如何監管各級政府對農村義務教育財政的轉移支付行為等。監督機制的缺乏，使得農村義務教育經費保障機制成為一種擺設，有必要進一步加強農村義務教育財政監督制度，保障學校、教師、學生的權益。

二、農村義務教育財政制度改革的深化對策

深化農村義務教育財政制度改革，確保農村義務教育健康發展，不僅需要在立法上對農村義務教育財政給予法律保障，還需要從農村義務教育學校的角度，給予其財權、事權，并完善相關的財政監督機制，只有這樣，農村義務教育財政制度改革才能起到成效。

（一）下放農村義務教育財權事權給學校。促進農村義務教育財政體制改革，需要增加農村義務教育學校的財權和事權。就財權而言，一是在保障農村義務教育經費的情況下，由學校自己管理財政，自行決定財務開支，上級重在監督其開支是否合理；二是培養優秀的財政人才，管好學校的財政事務；三是建立激勵制度，提高教師工作的積極性。只有下放農村義務教育財權給學校，才能形成學校的財務管理制度，實現財務經費使用的效用最大化。就事權而言，增大學校的事權，主要表現在三個方面：一是讓學校自行處理日常的工作事務；二是讓學校自行購買學校的辦公用品和辦公設施；三是讓學校自行申報重大的建設項目。只有給予學校的事權，才能將財政經費用于刀刃上，才能保證學校教學工作的順利開展。

（二）完善農村義務教育財政保障機制。完善農村義務教育學校財政保障機制，需從兩個方面入手。一是進一步明晰政府在財政方面的作用和責任，分清各級政府在農村義務教育財政管理責任和投入的比例，促進各級政府按質按量地完成農村義務教育財政投入。就我國目前的國情來看，中央、省市應作為義務教育投入主體，在農村義務教育投入中占更大的比例，而縣級應做好農村義務教育財政管理工作，重點對農村義務教育學校財政進行指導和監管。二是借鑒國外經驗，政府放寬農村義務教育投入的參與權，讓社會組織和個人參與農村義務教育事業，如開展教育儲蓄貸款、教育基金、社會捐助等，運用社會組織和個人的投入，擴大農村義務教育資金的來源。各級政府責任的明確、民間和市場力量的參與，有利于解決農村義務教育資源緊張的問題。

（三）健全農村義務教育財政監督機制。促進農村義務教育財政制度的順利實施，需要健全相應的農村義務教育財政監督機制，可以從兩個方面著手。一是成立相應的監督機構，使其對農村義務教育經費的預算、管理、使用等方面進行監督和管理，對學校實行指導管理、對政府部門進行監督管理，并形成一種上下級政府間相互監督的透明機制，為農村義務教育投入提供制度保障。二是從立法的角度，健全農村義務教育財政監管制度，保障農村義務教育制度的實施。即對不認真履行責任的學校和政府機構，應追究其法律責任；對違反農村義務教育財政制度的組織和個人，應給予嚴厲懲處。

（作者單位：西南交通大學經濟管理學院）

責任編輯：洪峰