農業農村體制機制創新的重點領域

張紅宇

近年來，農業農村發展形勢良好，既得益于強農惠農富農政策力度不斷加大，更得益于中央不斷推進農業農村體制機制創新，理順農業生產關系，進一步解放和發展生產力。特別是今年的中央一號文件涵蓋農產品供給保障機制、農業支持保護制度、農業生產經營體制、農業社會化服務新機制、農村集體產權制度、農村公共服務等方面。當前和今后一個時期，推進體制機制創新仍將是農業農村工作的重點任務。我國區域之間資源稟賦、發展水平不同，現代農業發展呈現多元化模式，創新農業農村體制機制在不同區域有不同的需求和側重點。從發展現代農業的基本要素來看，創新體制機制要重點關注土地、組織化、社會化服務、金融保險等四個方面。

（一）農地使用制度創新。進一步推動農業農村發展，必須不斷健全完善農村土地制度，以優化土地資源配置、維護農民土地權益、提高土地產出效率。下一步農地制度創新的目標應該是賦予農民土地財產權，充分釋放土地制度在解放和發展農村社會生產力方面的巨大潛力。一是建立“兩權分離”的農地制度。實行承包權和經營權兩權分離，既有利于穩定承包權，使農民獲得穩定的土地資本收益，也有利于流轉經營權，實現土地資源優化配置。二是鼓勵農地經營權流轉。推進農地經營權流轉，能應對務農勞動力不足、土地粗放經營甚至撂荒的問題，也能擴大土地經營規模，提高農民勞動生產率。三是扶持土地適度規模經營。農業規模經營有利于推廣先進科技，降低生產成本，抵御市場風險，提高生產效益，確保糧食安全，符合我國現代農業發展的方向和要求。

（二）組織制度創新。當前，新型農業經營主體呈現多元化趨勢，有效促進了農業經營方式的轉變，顯著提高了農業資源要素配置效率、產出效率和規模收益。下一步，要重點抓好對新型經營主體的政策扶持。一是將新增農業補貼向規模經營主體傾斜。在農村空心化、農民老齡化、農業兼業化不斷發展的背景下，規模經營主體必將成為未來農業生產的中堅力量。今后新增農業補貼應向規模經營主體傾斜，集中利用財政資金，避免“撒胡椒面”。二是加大對農民專業合作社的資金支持。加快合作社發展速度，建立引導生產要素向合作社流動的機制，加大資金支持，利用資金集聚帶動人才、技術等要素集聚。三是合理引導工商資本經營農業。隨著務農勞動力日益減少，工商資本經營農業，從事農業生產，可以減少土地撂荒、保障農產品有效供給。對于工商資本進入農業帶來的弊病，通過完善制度、加強監管加以解決。

（三）農業社會化服務供給制度創新。農業社會化服務是現代農業產業體系的重要組成部分，現階段，務農勞動力短缺、規模經營比重提高、新型經營主體對農業服務的需求持續增長，為農業社會化服務提供了廣闊發展空間。一是健全農業社會化服務體系。大力發展社會化服務組織，形成多元化、多層次的服務體系，不斷完善公益性服務機構管理體制，培育壯大經營性服務機構，通過社會化服務來完成農業生產的關鍵環節。二是突出社會化服務重點領域。發展社會化服務不能面面俱到、平均用力，突出當前關系農業生產和農民收入的關鍵領域，集中有限資源重點加以支持；充分發揮公益性和經營性組織的互補作用，公益性組織重點解決基礎性、普惠性服務，經營性組織重點解決針對性、多樣性、特色性服務。

（四）創新農村金融保險制度。一是加大對農村金融機構考核力度。農村商業銀行、村鎮銀行等都屬于商業性金融，在股東利益最大化原則驅使下，對工業和城鎮貸款的偏好要高于對農業貸款的偏好，對大中型龍頭企業貸款的偏好要高于對普通農戶貸款的偏好。解決這個問題，一要發展合作金融，培育具有內在支農動力的金融機構。引導農民專業合作社規范開展信用合作，控制好風險；明確農村資金互助組織的運行原則，以此約束和規范資金互助行為，促使其健康運行。二要以硬性約束為主、政策扶持為輔，強化商業性金融機構支農傾向。以硬性約束為主，對定位于服務農村的金融機構明確提出支農指標，作為監管考核的重要內容。二是探索開展農村產權抵押貸款。新型經營主體資金需求量大，通過小額貸款或聯保貸款往往難以解決問題，需要依靠抵押貸款。在做好明晰產權、評估價值、交易產權及拍賣變現四個環節的基礎上，不少地方已開始嘗試放寬抵押擔保范圍，將農村產權抵押范圍擴大到農業機械設備、多年生經濟作物、農產品等。三是對地方特色農產品保險給予保費補貼。為支持新型經營主體擴大生產規模，鼓勵地方發展特色農業保險，支持有條件的省份針對當地規模較大或符合政策扶持方向的農業產業，發展農業保險并給予保費補貼。

（作者單位：農業部產業政策與法規司）

責任編輯：宗宇翔