積極推進財政職能轉變 促進農業持續健康發展

盧貴敏

一、切實加強科學管理，確保財政支農工作再創新佳績

全面貫徹落實黨的十八大、中央經濟工作會議、中央農村工作會議精神，按照“守住底線、突出重點、完善制度、引導輿論”的要求，立足于保障糧食和重要農產品有效供給、市場穩定，著力于推動農業發展方式轉變，在不斷加大支農投入力度的同時，完善政策，突出重點，推動體制機制改革，提高支農工作成效，促進城鄉一體化發展。下一階段財政支農工作的重點，要開展好以下幾方面工作：

（一）支持新型農業生產經營主體發展，促進現代農業組織創新。十八大明確提出，要“發展多種形式規模經營，構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系”。下一步，要積極促進農業經營體制機制改革創新，促進生產關系更好地適應農業生產力的發展。一是大力支持合作組織發展。目前合作組織發展，整體上仍面臨著規模小、資產少、能力弱、管理不夠規范等問題。近年來，一些地方探索將支農項目交給符合條件的合作組織來實施，把項目資產移交合作組織、推動建立資產管護機制等做法，取得了一定的效果。下一步，應進一步推廣有效做法，并在實踐中不斷總結完善，同時因地制宜，進一步研究其他扶持合作組織發展的政策措施。二是大力支持健全農業生產社會化服務體系。一些地方農機合作社、農技推廣中心、農資服務公司等社會化服務組織發展迅速，為農業生產提供了專業化、標準化、全程化的“保姆式”或“套餐式”服務，進一步提高了勞動生產率，使得農業生產關系更加適應生產力發展的需要。但是，無論從服務范圍、服務類型，還是從服務內容、服務質量看，農業生產社會化服務水平還比較低，需要加快發展，特別是以統防統治為主要內容的農業生產專業化服務隊伍建設、動植物疫病防控、農產品質量監管等，亟需進一步健全和完善。下一步，中央財政將在部分地區支持開展新型農業生產社會化服務體系建設試點。安排補助獎勵資金，選擇社會化服務體系發展較為健全、農民組織化程度和規模化經營水平較高的糧食主產省，支持開展農業生產技術與服務全程社會化試點示范。

（二）完善現代農業支持政策，促進糧食和大宗農產品生產。要加快完善政策，促進現代農業生產健康發展，努力保障糧食等主要農產品有效供給。一是以加強農田水利建設為基礎，大力推進高標準農田建設。建設旱澇保收高標準農田，是確保糧食安全的重要屏障。下一步，要進一步整合資金支持高標準農田建設，研究支持西北、華北和東北地區規模化發展高效節水灌溉的政策措施。

二是積極支持主產區農業產業化發展，促進農民增收。農業產業化對于促進農民持續增收、促進農業現代化進程意義重大。下一步，要用足用好現有的支持主產區農業產業化發展的政策措施，進一步創新支持主產區農業產業化經營機制。繼續加大對主產區的現代農業生產發展資金投入力度，促進地方優勢特色主導產業發展。大力支持發展農產品加工，創新流通方式，不斷拓展產業鏈條，促進農民持續增收。支持主產區農民專業合作組織增強聯結、組織和服務功能，引導產業化經營主體帶動農民發展現代農業、帶動農民持續增收。大力發展龍頭企業聯結農民專業合作社、帶動農戶的組織模式，與農戶建立緊密的利益聯結機制。

三是支持種業做大做強。種子是生命之源，是農業之本。支持種業做大做強，是保障糧食等主要農產品供給的重要基礎。2011年，國務院專門下發了推進現代農作物種業發展的意見，2012年中央1號文件對支持種業做大做強又作了專門強調，充分體現了中央對發展現代種業的重視。要繼續將支持種業發展這篇文章做實、做大、做好。今年3月28日，由財政部、中國農業發展銀行和中國中化集團聯合出資設立的現代種業發展基金正式宣告成立。下一步，要運用好種業基金政策，堅持以國家投入為引導，帶動種業龍頭企業及相關金融機構等其他社會資本投入種業領域，建立政府引導與市場機制相銜接的多元化種業投入平臺，為促進種業發展增添更多活力。

四是充分調動地方政府重農抓糧和農民務農種糧兩個積極性。提高糧食綜合生產能力，關鍵要進一步調動地方政府“重農抓糧”、農民“務農種糧”的“兩個積極性”。下一步，要研究完善相關支持政策，提高政策的針對性。比如，進一步完善轉移支付制度，加大對糧食主產區的獎勵力度。綜合考慮財力、農民物化生產成本等因素，進一步提高財政補貼水平。合理運用價格政策以及最低收購價政策，促進規模經營，穩定和提高種糧農民的積極性。

（三）完善林業扶持政策，促進生態文明建設。要抓緊完善財政支持林業發展的各項政策措施，著力解決一些長期困擾林業、林區改革發展的難點、焦點問題。比如，進一步完善森林生態效益補償政策和林業補貼政策，進一步擴大造林補貼試點規模，探索開展沙化土地封禁保護區建設試點，促進人與自然和諧共處。

（四）完善財政支持連片特困地區扶貧開發政策。要進一步加大財政支持扶貧開發工作力度。一是牢固樹立綜合扶貧的理念，不斷完善針對貧困地區、貧困人口的綜合扶持政策。加強與扶貧開發相關的各項財政政策間的協調配合，充分發揮財政政策的綜合扶貧效應。二是運用好專項扶貧政策。進一步突出財政專項扶貧資金使用重點，著力增強貧困地區和貧困人口自我發展能力。三是進一步創新財政扶貧機制。籌備設立貧困地區產業發展基金，探索建立以財政資金為引導、帶動社會資本投入、通過市場化機制扶持連片特困地區產業發展的新機制。

（五）深入推進涉農資金整合統籌。推動涉農資金整合統籌是財政支農重點工作之一，近年來取得了明顯的階段性成效。但是，由于管理體制等因素的制約，資金整合仍面臨許多困難和挑戰。下一步，要加強探索和創新，建立健全涉農資金有效使用、科學管理的長效機制。首先，要從理論上研究整合，進一步明確整合的內涵、口徑、目標和任務。其次，要從預算編制、執行環節進行整合，逐步合并一些專項和科目，減少專項轉移支付項目，增加一般性轉移支付規模。第三，中央層面要帶頭推進整合統籌。目前，財政部門內部建立了聯席會議制度，下一步進一步完善制度，改進審批和管理模式，為地方整合創造條件。第四，地方也要在推動整合統籌方面下更大的功夫。今后一個時期，涉農資金整合統籌的主戰場仍然是地方，省級財政和相關部門要切實加大整合力度。在布置年度專項工作時，要在管理制度和政策框架內，加強相關專項的銜接和配合，以規劃為基礎，以效益為目標，集中資金投向，擴大資金投入規模，提高項目建設效果和資金使用效益。在中央推動資金項目審批權限下放的基礎上，省級也要根據實際情況進一步推動審批權限下放，賦予市、縣確定項目的自主權，便于市、縣層面根據農業農村發展需要，統一規劃項目，統籌安排資金。

（六）加強支農資金管理。這些年來，財政支農資金管理力度不斷增強，管理水平不斷提高，成效很明顯。但在近年審計檢查以及我們調研時都發現了一些問題。對此，我們要高度重視，切實加強支農項目的組織實施、預算執行、監督檢查、績效評價等各環節的管理工作。當前著重要研究審批權限下放后的管理問題，比如，中央和地方財政的管理責任如何劃分、如何落實，管理模式如何完善，管理手段如何改進等。積極推進財政支農資金的績效管理工作，將績效觀念和績效要求，滲透到預算編制、預算執行、預算監督、結果評價等各個環節，充分發揮部門和預算單位的積極性、主動性和創造性，共同推進預算績效管理。同時，要加強支農資金管理制度建設，規范資金項目管理程序，加大監督檢查力度，充分利用先進的信息技術和現代化的管理手段，不斷提高支農資金科學化、規范化、信息化管理水平。

（七）加強財政支農干部隊伍建設。當前，在干部隊伍建設工作中，要把學習貫徹新黨章擺在更加突出重要的位置，真正做到“內化于心、外化于行”。在實際工作中，努力做到“四個更加”：一是更加注重學習。既要重視學習，又要善于學習，合理安排學習時間，有針對性地選擇學習內容，經常性地總結學習成果。學習貴在堅持、重在運用，要把學習與工作結合起來，科學運用學習成果指導實踐工作。二是更加注重調研。調研是謀事之基、干事之需、成事之道，對財政支農工作尤為重要。我們要切實深入基層開展調查研究，真正了解農情民意，聽取基層意見建議，真實地反映到政策建議中去。三是更加注重創新。要在實際工作中解放思想、大膽創新、勇于實踐、敢闖敢試。更加注重尊重農民的創新精神，更加注重總結和挖掘基層的經驗，不斷完善財政支農的新思路。四是更加注重作風建設。要精益求精，注重細節，積極查找不足，研究改進工作的具體措施；要進一步增強主動服務意識，主動為農民服務、主動為部門服務；要把反腐倡廉工作擺在更加突出的位置，進一步加強制度建設，逐步形成拒腐防變的長效機制，時刻做到為民、務實、清廉。

二、積極轉變職能，推動財政支農體制改革取得新突破

農業農村發展的需求是多元的，財政支農政策不可能解決所有問題。近年來，中央“三農”投入力度逐年加大，資金種類越來越多，專項轉移支付數量也越來越大，對促進農業農村經濟發展、農民持續增收發揮了積極作用。但其中有些支農政策缺乏頂層設計和整體規劃，對于政策目標、支持方式方法、運行機制等深入研究不夠。下一步，我們要進一步認真研究明確政府的主要職責，突出重點，有所為有所不為。在充分發揮市場機制的大前提下，加強對財政支農政策的頂層設計和通盤考慮。

（一）加快轉變政府職能，推進農業農村改革。

過去的10年，在黨中央、國務院正確領導下，初步探索出了一條中國特色農業現代化道路。但農業基礎薄弱、農村發展滯后、城鄉差距較大局面仍未根本改變，“四化同步”中農業現代化依然是一塊短板。3月18日李克強總理在國務院第一次常務會議上，要求把轉變政府職能作為新一屆國務院工作開局的關鍵。3月26日汪洋副總理在全國春季農業生產工作會議上也提出，當前我國正在推進人類歷史上最大規模的城鎮化，在經濟社會深刻轉型、農業農村急劇變化新形勢下，“三農”領域需要應對的突出矛盾和問題是繞不開、躲不過的，必須以更大的政治勇氣和智慧推進農村改革，繼續釋放農業農村改革紅利。

財政部門更是要加快轉變職能、加快推進改革。需要認真思考和研究應該做什么、不應該做什么，重點是厘清政府與市場、農民、農村社會組織的權責界限，把政府不該管的徹底放出去，更好地發揮市場的作用，有效運用價格、補貼、收儲等經濟手段，調動地方政府和農民積極性。尤其要進一步理順中央地方之間的關系，形成分工配合、相互協作的機制，提高行政效能。下一步推進農業農村改革，要注意以下幾個方面：

一是要處理好中央與地方的關系，切實發揮中央地方兩個積極性。長期以來，財政支農的事權模糊。有的政策，是中央代替地方決策，出現了“出力不討好”的現象。有的政策，將本應由地方政府承擔或中央地方共同承擔的事務，由中央政府承擔了主要的職責，對地方政府的投入形成了“擠出”效應。建立中央與地方財力與事權相匹配的財政體制，是當前及今后一個時期，財政體制改革的一項重要內容。做好這項改革的關鍵，是對事權進行合理劃分。中央財政不能事無巨細、大包大攬，應重點支持提供具有基礎性、公共性、全局性的產品和服務，比如保障糧食安全、農產品質量安全、生態建設等關系國計民生的事務。對于具有區域特性的產品和服務，應以地方支持為主。比如，選擇一些重大支農事務或項目，探索建立責任明確的分級管理機制，為進一步合理劃分中央和地方政府支農事權，摸索經驗，打好基礎。

二是要處理好政府與市場的關系，注重發揮市場調節的基礎作用。在現行的財政支農政策中，有的政策具有較強的行政推動色彩，超出了市場經濟體制下政府的職能，政府承擔了本應該由市場主體承擔的事務。因此，各級財政部門應該進一步增強市場的理念，既要充分認識農業基礎地位和弱質特性，又要充分發揮市場機制的基礎性作用，對市場可以發揮調節作用的，財政要盡快地退出或盡量少干。進一步強化財政政策的引導功能和杠桿作用，更多地運用市場和價格手段，撬動更多的社會資本、金融資本投入“三農”。比如，政府重點支持糧棉油糖等主要農產品生產，對于生豬、蔬菜等產業，側重于提供信息、技術、質量安全監管等服務，避免過度干預。同時，積極采取“貸款貼息”、“先建后補”、“以獎代補”、“民辦公助”、“稅收調節”的手段，創新財政資金使用方式。

三是要處理好政府與社會的關系，從花錢安排項目向花錢建機制轉變。當前，我們的一些財政支農資金側重于花錢安排項目，政策手段和實施方式比較單一，對政策實施效果也缺乏全面客觀評估。結果往往是錢花了，人養了，事情沒有辦好，還造成涉農補貼種類多、程序繁瑣、投入分散等各種問題。下一步，各級財政部門要堅持主體多元化、服務專業化、運行市場化的方向，采取政府訂購、定向委托、獎勵補助、招投標等方式，引導農民合作組織、專業服務公司和技術協會等新型經營主體參與農業公共服務，從花錢安排項目積極向花錢買機制、花錢建機制轉變，讓機制發揮作用，增強農業農村經濟發展的內生動力。

（二）把握好改革的方向和原則，推動農業可持續發展。

按照中央領導的指示精神，目前財政部門也在對支農政策進行梳理和研究，下一步財政支農政策改革的核心要按照“守住底線、突出重點、完善制度、引導輿論”要求，主要考慮以下方面：

一是要立足當前，堅決守住糧食等主要農產品供給安全這個“底線”。習近平總書記在去年底的中央經濟工作會議上強調，我國有13億人口，如果糧食出了問題，誰也救不了我們，只有把飯碗牢牢端在自己手中才能保持社會大局穩定。汪洋副總理也指出，“保持糧食和重要農產品供求平衡，是一項長期艱巨的任務，任何時候都不能有絲毫松懈”。我們要清醒看到，盡管糧食生產取得了“九連增”，但農產品供求呈現出“總量基本平衡、結構性緊缺”態勢，部分品種需要進口彌補缺口。從需求看，隨著我國經濟社會全面發展、人口持續增長、居民收入快速增加，未來我國居民消費結構快速升級，對農產品的需求仍將呈剛性增長。從供給看，現在各種農業資源、生態環境承載力已到極限，加上農資、土地、勞動力等要素價格不斷上漲，農業增產的難度越來越大。糧食生產能否延續穩定發展勢頭，對我們是一個重大考驗。

二是要著眼長遠，推動農業發展方式轉變。隨著工業化、城鎮化進程加快，農民大量進城，農村自身的生產方式、經濟結構、群體分層、思想觀念都在急劇變化。“誰來種地、如何種地”的問題已經嚴峻地擺在我們面前。在現有的農業基礎設施、科技水平和農民組織化程度條件下，農業綜合生產能力已經得到了充分發揮，已出臺的農業支持政策開始出現效益遞減，在新形勢下要穩住農業這個大局，就必須創新農業生產經營體制，特別是要支持培育農業生產經營主體，注重發揮專業大戶、家庭農場、農民合作社、龍頭企業等新型主體優勢，提高農業生產的組織化、規模化、社會化、產業化水平。

三是更要考慮到未來，努力保持農業健康可持續發展。一方面，在連續9年增產增收之后，農業發展的各種支撐力量已經繃得很緊，在高基數、高起點上實現生產穩定已屬不易，繼續增產更為困難，保證糧食供給壓力越來越大。另一方面，我國耕地基礎地力后勁不足、生物性狀差、污染加重等問題越來越普遍，資源枯竭、農業面源污染、水土流失已十分嚴峻。這就要求我們，今后必須在切實抓好當期農業生產的同時，要更多地關注農業生產的能力建設和可持續發展問題。對我們這樣一個農業資源相對稀缺的國家，在繼續充分挖掘自身潛力的同時，不能死盯國內有限的資源條件，要放開眼界，利用國內國外兩種資源、兩個市場，鼓勵實施農業“走出去”戰略，實現自身有效供給。實踐表明適當進口部分農產品是有利于保持國內供求平衡的，是必要的，但是需要把握好農產品貿易的總量和結構，防范外貿依存度過高風險。

同志們，回首過去，十年輝煌成就來之不易。展望未來，任重道遠，大有可為。黨的十八大確定的“四化同步”和城鄉一體化發展的目標已經明確，各級財政部門一定要更加積極做好財政支農各項工作，為全面推動農業農村工作取得新的更大成就。

（作者單位：財政部農業司）

責任編輯：宗宇翔