如何建設人的城鎮化

賈華強

改革開放以來，我國的的城鎮化率已經從1978年的17.9%，躍升到了2012年的52.6%，并在2011年就實現了中國數千年歷史上城鎮人口超越農村人口的這一根本性跨越。在這一新的歷史條件下，2013年6月公布的《國務院關于城鎮化建設工作情況的報告》稱，我國將全面放開小城鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設定特大城市落戶條件，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。如果再往前追溯，在2012年底召開的中央經濟工作會議上已經提出了“新型城鎮化”的新概念，明確要求“要有序地推進農業轉移人口市民化”。這表明了國務院報告中的這種新型城鎮化建設的重要內容之一或者說核心之一，就是實現人的城鎮化。這構成我國制訂相關政策的一個基點。

毫無疑問，我國城鎮化建設的各種資源配置中，人是最關鍵也是最核心、最困難的因素，因而推進城鎮化的本質，就在于實現人的城鎮化。但如何實現好這種人的城鎮化？或者說我們需要什么樣的人的城鎮化呢？筆者認為這要通過以下方面體現出來。

建設人口能夠自由流動

機制的城鎮化

人的城鎮化首先要反映在城鄉人口要能夠雙方自由流動上，在我國當前國情下，主要體現在農村人口能夠比較自由和方便地從農村向城市和城鎮的自由流動上。

長期以來，我國在戶籍管理上實行著城鄉居民涇渭分明的非農戶口和農業戶口，兩者之間在國民待遇上差別明顯，且農業戶口在不通過考學、被國家機關錄用等特殊情況下，是很難轉變成非農人口的。應該說，這種在計劃經濟體制下產生的戶籍管理制度，已經越來越不適應當今中國經濟和社會發展的需要了。例如，國家統計局公布的數據表明，2012年我國非農人口達到了52.6%，但中科院公布的一份報告表明，廣東省的城鎮化率達到了64%，珠三角的城鎮化率超過了80%。在這種情況下，只是由于城鎮不同居民的戶籍狀況不同，而實行在許多方面帶有明顯差別化和歧視性的公共服務政策，就會在城市中彰顯社會的不公平和不合理，明顯是與現代社會的發展趨勢相悖的。

我國黨和政府一直在致力于改變這種狀態。《國務院關于城鎮化建設工作情況的報告》中對我國各類城市或城鎮中農業轉移人口轉為城鎮居民的條件的放寬，被人們認為是我國第一次明確提出各類城市具體的城鎮化路徑，它必然會對我國城鄉居民的生活面貌發生很大的影響。中國市長協會2013年7月5日發布的《中國城市發展報告》顯示，2012年年底與第六次人口普查數相比，戶籍非農人口與城鎮人口相差20594萬人。這些人轉為非農人口后，必然會對城市的經濟和社會發展產生不同于以往的作用。

需要注意的是，城鎮化建設中的人口轉移，應向著市場化、自愿和自由流動的方向推進，而不是借此機會設置一些新的高門檻。2013年7月9日《文匯報》的一篇文章稱，2009年，廣東省中山市率先試點流動人口“積分排名入戶”政策，將城市流動人員的學歷、職稱、社會保險、社會服務、榮譽稱號等折算成一定分值，累積的分值可換取當地的“城鎮戶口”或“子女入學指標”。2010年6月廣東省正式在全省推行外來工“積分入戶制”。這樣到2012年7月，廣東省共有33.8萬名外來人員通過這一政策，實現了相對意義上的“自由遷徙”。《文匯報》記者王星在采訪調查中發現，不少外來人員其實對“積分入戶”政策并不感冒。廣州市在過去兩年中每年3000個的入戶指標，讓很多受訪者直言“門檻太高”。在廣東東莞，2011年成功申請到“積分入戶”的人數僅為7000人，大大少于省里定的1.8萬人的指標，且這一數字還在逐年下降。

廣東在全國還屬于積極解決戶籍難題的先進地區，是其他地區學習的榜樣。但和我國新型城鎮化建設的要求相比，顯然這樣的落戶政策還是不夠的。筆者認為，要實現人的城鎮化，在人口流動方面應逐步建立起支持人口自由流動的政策機制，這是我們在進行戶籍制度改革頂層設計中必須要考慮和努力的方向。應該說，只要新來人口能夠就業并有穩定的收入、能夠適應當地的基本生活水平，能夠與鄰為善，就沒有理由把他們當作城鎮化建設中的邊緣群體看待。

建設能夠提升

人力資本的城鎮化

在新型城鎮化建設中，人們最先關注的可能就是“跑馬圈地”，大幅擴大城鎮建設用地規劃。但是我們必須要清醒，城鎮化并不僅僅是蓋樓修路，拉動經濟的增長，也不僅僅是把農村的人口進行一次位移，而是要關注和促進我國城鄉“人”的發展。否則，這樣的城鎮化就會變成為一種“偽城鎮化”。2012年底“新型城鎮化中長期發展規劃征求意見稿”下發各地征求意見。據有關方面透露，在國家確定推進城鎮化后，地方官員拜訪絡繹不絕，甚至有的直接表示要建數萬人的“農民城”。這就是一些地方政府和官員對城鎮化建設在根本意義上的誤讀。他們對“初稿”的反應仍是項目至上、開發圈地。這和新型城鎮化建設要強調人的城鎮化的初衷是相距甚遠的。

人的城鎮化，并不僅僅是把農村人口向城鎮中進行簡單的位移，而是要在這個過程中，使得城市和農村的人力資本得到共同的提高。人力資本是美國經濟學家西奧多·舒爾茨在1950年代提出的一個概念，相當于馬克思主義經濟學中的勞動力價值。按照現代經濟學理論，人力資本狀況，決定著一個國家或地區的經濟發展質量。我國農村人口向城鎮的集中和流動，應該使社會整體的經濟效益和社會效益得到更大的提升，因而這種流動就應該伴隨著人力資本的增進，伴隨著相應的教育培訓文化工作的推進。不但如此，要使不斷減少的農村人口并不導致農業的萎縮和衰落，那農村人口的人力資本狀況也應該得到與農業現代化發展相適應的提升。

總之，新型城鎮化過程中要從基層采取切實措施，不斷提升國民素質。筆者這里強調的國民素質，不僅僅是指由農民變為市民者的素質，也包括現有市民的素質，如消除歧視、助人為樂、機會均等理念的樹立等。只有新老市民和農村居民的素質不斷提升，城鎮化進程才會從“以物為主”向“以人為本”轉變，成為一個增強正能量和社會凝聚力的過程。這樣，各級地方政府和各級領導部門，就需要在城鎮和農村的人力資本建設上做出更多的工作。

建設能夠提升均等

公共服務水平的城鎮化

現有戶籍制度的最大弊端之一，就是使不同戶籍的人口所享受的公共服務內容和質量有著重大差距。這種情況即使在城市內部，也體現得非常明顯。我國目前城鎮常住人口中有2億多人沒有非農人口戶籍，與戶籍非農人口在教育、醫療、社會保障等社會服務均等化方面，都存在有很大差距。這一問題，正是新型城鎮化建設過程中亟待解決的問題。

隨著城鎮化的發展，中國未來預計每年平均有1400萬人口大規模涌向城市，這就需要把成千上萬已經進城和即將進城的農民變成真正的城市居民，使他們在社會保障、住房、醫療教育等方面享受到平等待遇，應該說這并是一件一蹴而就的事情。如何解決這么大規模的人口進入城市安家落戶的問題呢？除了最基本的戶籍制度、稅收制度需要改革以外，最重要的是要促進公共服務業的發展，以及發揮它對城鎮化進程所具有的支撐作用。

公共服務業的發展會促使人的城鎮化落到實處。這是因為，發展公共服務業，可以有效解決農民工市民化的問題，可以把數字上的城鎮化轉化為實質上的城鎮化，也可以從市場的角度解決政府財政所不能解決的問題。這種公共服務體系首先必須提供給大量進入城鎮的農村人口，同時這本身就是一個非常重大的產業。與生活相關的公共服務業必須落地融入城鎮化進程：基本醫療服務必須覆蓋所有區域，義務教育制度必須覆蓋所有常住人口，保障性住房滿足基本的生活住房需求，就業指導服務可以采取相對集中的方式進行構建。這樣可以使得醫療、教育、社保、就業等服務逐漸公平化，剛進城的人員也可以享受到基本的社會公共服務資源，得到基本的社會保障。此外，在滿足公共服務基本需求的同時，應分層次發展為公共服務產業，通過商業服務業的發展使人的城鎮化落地并找到根基，從而促進我們社會中人的全面發展。

在人的城鎮化建設進程中，政府要致力于城鎮發展規劃的制定和城鎮公共服務體系的建立，為加快城鎮化建設和提高城鎮化的質量創造條件。另外，公共服務業的發展對于拉動內需，促進當地經濟的長遠發展，至關重要，但它需要有大量的資金投入，當前沒有任何一個地方政府有能力依靠自身財政來解決這一問題。依靠不可持續的土地財政只能支撐一時，依靠農業工業可以支撐一部分，在這種狀況下，引入外部投融資機制就成為必然。因此，新型城鎮化建設必須是開放的，而不能是封閉的，要有大視野、大思維、大戰略。尤其是在促進公共服務業分層次發展的過程中，有計劃和有節奏的引入社會資本成為題中應有之義。

建設能夠促進

和諧社會建設的城鎮化

新型城鎮化、人的城鎮化的發展過程，是一個原有的經濟社會結構被打破、新的經濟社會結構重新塑造和建立的過程，也是破除我國作為一個發展中國家所具有的城鄉二元體制的過程，因而從哲學的角度講，是打破舊的平衡、從不平衡狀態走向新的平衡狀態。這樣一個過程，必然是充滿著矛盾、變數和風險的過程，這就需要我們十分強調和關注社會的合作與和諧。

應該說，不斷促進社會發展的和諧，是馬克思恩格斯在他們那個時代就對未來社會提出的一種要求。馬克思恩格斯在他們早期的經濟學文獻中，就曾強調未來社會中要實現兩個和解，一是人與人的和解，也就是我們今天講的和諧社會；二是人與自然的和解，也就是我們今天講的可持續發展。現在來看，馬克思恩格斯所講的這樣一個思想仍然沒有過時，仍對我們做好經濟社會發展工作有著重要的指導意義。馬克思恩格斯啟示我們，在人的城鎮化建設中，新來的城鎮人口和原來的城鎮人口，轉移出來的農村人口和留守原地的農村人口，應該在相互關系中盡快達到一種信任和和諧；與此同時，不管是新的城鎮建設，還是廣闊的農村地區，避免對生態環境和資源利用的破壞，走向新的可持續發展，也同樣是我國城鎮化建設中不容忽視的重大課題。

總體來說，我國城鎮化建設過程是一個系統工程，也是一個需要不斷進行深入改革開放的過程。對此李克強同志2012年12月19日在北京主持召開經濟社會發展和改革調研工作座談會時就強調，要把城鎮化最大潛力和改革最大紅利結合起來，形成疊加效應，中國經濟就有長久持續的動力。這應該說，是點到了問題的根本，是需要我國在新型城鎮化、人的城鎮化建設中抓住的根本。