國(guó)外公務(wù)員工資水平調(diào)查的啟示

丁進(jìn)

我國(guó)《公務(wù)員法》規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行工資調(diào)查制度，定期進(jìn)行公務(wù)員和企業(yè)相當(dāng)人員工資水平的調(diào)查比較，并將工資調(diào)查比較結(jié)果作為調(diào)整公務(wù)員工資水平的依據(jù)?！笔杖敕峙涓母锏年P(guān)鍵制度設(shè)計(jì)之一，即為建立公務(wù)員工資水平調(diào)查制度。因?yàn)?，公?wù)員工資水平調(diào)查制度直接關(guān)系到整個(gè)社會(huì)收入分配的公平正義。

各國(guó)工資水平調(diào)查的做法

美國(guó)《聯(lián)邦工資法》要求公務(wù)員工資水平依據(jù)非聯(lián)邦政府雇員的工資調(diào)查來(lái)確定，每年增長(zhǎng)5%左右；而在國(guó)家遇到緊急情況或嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)，總統(tǒng)有權(quán)下調(diào)工資總額。

美國(guó)公務(wù)員工資調(diào)整按如下程序進(jìn)行：第一步，由美國(guó)勞工統(tǒng)計(jì)局實(shí)施薪酬調(diào)查，調(diào)查范圍包括31個(gè)工資地區(qū)和“美國(guó)其他地區(qū)”。調(diào)查包括礦業(yè)、建筑業(yè)、制造業(yè)、交通運(yùn)輸、通訊、公共設(shè)施、零售業(yè)、保險(xiǎn)和不動(dòng)產(chǎn)、服務(wù)業(yè)等行業(yè)中雇用50人以上的機(jī)構(gòu)。調(diào)查需要提供工資與薪金資料（不包括福利）。第二步，由美國(guó)人事管理總署計(jì)算地區(qū)內(nèi)工資差距和地區(qū)工資支付額。第三步，由聯(lián)邦薪金委員會(huì)向總統(tǒng)工資管理辦公室提出工資調(diào)整建議。第四步，總統(tǒng)工資管理辦公室審核工資調(diào)整建議并向總統(tǒng)提交報(bào)告。第五步，總統(tǒng)審核和發(fā)布工資調(diào)整數(shù)額。第六步，國(guó)會(huì)通過(guò)立法設(shè)置工資調(diào)整數(shù)額。

在日本，日本人事院每年對(duì)所有本國(guó)公務(wù)員（不包括新錄用公務(wù)員）和50人以上規(guī)模的企業(yè)以及事務(wù)所的四個(gè)月工資水平進(jìn)行調(diào)查，同時(shí)掌握企業(yè)的實(shí)際發(fā)放獎(jiǎng)金和公務(wù)員的獎(jiǎng)勵(lì)津貼，經(jīng)過(guò)比較，計(jì)算出盡量縮小差距的平均值，制定出國(guó)家公務(wù)員下一年度工資和津補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，然后上報(bào)內(nèi)閣進(jìn)行審議，內(nèi)閣同意后作為法案提交國(guó)會(huì)通過(guò)后施行。日本人事院提出工資建議必須經(jīng)過(guò)以下七個(gè)步驟：第一步，每年春季進(jìn)行全國(guó)工資水平調(diào)查，包括國(guó)家與地方公務(wù)員工資調(diào)查和民間企業(yè)、機(jī)構(gòu)的工資調(diào)查。第二步，比較民間工資和公務(wù)員工資。第三步，進(jìn)行生活費(fèi)用物價(jià)指數(shù)調(diào)查。第四步，聽(tīng)取中央機(jī)構(gòu)公務(wù)員團(tuán)體、企業(yè)界、專家和各階層國(guó)民意見(jiàn)。第五步，修改工資表以及各種津補(bǔ)貼。第六步，向國(guó)會(huì)提出建議。第七步，審核實(shí)施。根據(jù)日本財(cái)務(wù)省對(duì)2005年全國(guó)47個(gè)都道府縣公務(wù)員工資情況的調(diào)查，與各地企業(yè)的工資相比，地方公務(wù)員的工資水平平均高出21%，而國(guó)家公務(wù)員的平均工資高出6%。

德國(guó)除了聯(lián)邦政府制定的《公務(wù)員法》以外，各

州有權(quán)利根據(jù)本州需要制定細(xì)則性的法律，因此，各州法律中關(guān)于公務(wù)員薪酬與權(quán)限的規(guī)定不盡相同。德國(guó)政府每次在調(diào)整公務(wù)員工資水平之前，首先由聯(lián)邦政府內(nèi)政部或各州的內(nèi)政部起草方案，然后將草案送交公務(wù)員工會(huì)和各州公務(wù)員工會(huì)，經(jīng)過(guò)雙方談判，在意見(jiàn)達(dá)成一致后提交議會(huì)，由議會(huì)決定是否通過(guò)。法國(guó)實(shí)行的是中央集權(quán)的行政體制，法國(guó)國(guó)民議會(huì)對(duì)公務(wù)員工資水平?jīng)Q定起著重要作用，公務(wù)員工資指數(shù)化和薪酬差距倍數(shù)都是在議會(huì)的直接干預(yù)下確定的。每年的工資增長(zhǎng)由政府提出指數(shù)，增資數(shù)額與公務(wù)員工會(huì)協(xié)商談判確定后簽署議定書(shū)生效。

韓國(guó)公務(wù)員工資管理主要依據(jù)是《國(guó)家公務(wù)員法》、《公務(wù)員薪酬總統(tǒng)令》和《公務(wù)員津貼總統(tǒng)令》。工資水平調(diào)查由政府就業(yè)和勞工部組織實(shí)施，工資水平調(diào)整除了依據(jù)薪酬調(diào)查結(jié)果外，同時(shí)考慮物價(jià)、通貨膨脹因素以及國(guó)民感受。韓國(guó)公務(wù)員分為中央政府公務(wù)員和地方政府公務(wù)員，中央公務(wù)員工資由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)，地方公務(wù)員工資由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。韓國(guó)公立學(xué)校、醫(yī)院的教師和醫(yī)生都屬于公務(wù)員。韓國(guó)公務(wù)員職位劃分非常細(xì)致，橫向分為兩大職類、32個(gè)職業(yè)序列、95個(gè)職業(yè)次序列，縱向分成1-9個(gè)層級(jí)，其詳細(xì)的職系劃分，為公務(wù)員工資水平比較奠定了基礎(chǔ)。目前，韓國(guó)公共部門的平均工資水平稍低于私營(yíng)部門，2010年為私營(yíng)部門的84.6%。

在新加坡，為了確保公務(wù)員的薪酬與私營(yíng)企業(yè)人員的工資相差不是太大，政府機(jī)關(guān)能夠吸引和留住優(yōu)秀人才，新加坡政府每年都對(duì)公務(wù)員的工資和私營(yíng)企業(yè)人員的工資進(jìn)行調(diào)查比較，并根據(jù)國(guó)家工資委員會(huì)提出的工資調(diào)節(jié)建議，制訂公務(wù)員的薪酬調(diào)整計(jì)劃。新加坡政府分別于1984年、1993年、2000年和2007年對(duì)公務(wù)員工資進(jìn)行了大幅度的調(diào)整，從而保證公務(wù)員工資與私營(yíng)部門的薪酬相匹配。

物價(jià)補(bǔ)貼及職位匹配

國(guó)外對(duì)于公共部門工作人員的物價(jià)補(bǔ)貼，一般采用兩種形式：一種是根據(jù)物價(jià)的變動(dòng)情況，調(diào)整公共部門工作人員的薪酬標(biāo)準(zhǔn)或薪酬增長(zhǎng)幅度。如德國(guó)，每年有五個(gè)研究所對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率、勞動(dòng)生產(chǎn)率及通貨膨脹率做出預(yù)測(cè)，政府以此為依據(jù)確定公共部門工作人員薪酬增長(zhǎng)的比例。另一種是根據(jù)物價(jià)的變動(dòng)情況，給公共部門工作人員以物價(jià)補(bǔ)貼。每年年底聯(lián)邦政府人事局和公共部門工作人員工會(huì)舉行談判，根據(jù)全年物價(jià)上漲率計(jì)算出物價(jià)補(bǔ)貼費(fèi)，一次補(bǔ)清，這種方式的好處是職工的實(shí)際收入不會(huì)因物價(jià)上漲受損。在具體做法上有三種方式：一是實(shí)行工資指數(shù)化，如法國(guó)、意大利等國(guó)家。二是參照物價(jià)上漲水平，調(diào)整工資標(biāo)準(zhǔn)，如日本、美國(guó)等國(guó)家。三是發(fā)放物價(jià)補(bǔ)貼，定期計(jì)入薪酬標(biāo)準(zhǔn)，如印度、巴基斯坦、孟加拉等國(guó)家。

中國(guó)人事科學(xué)研究院工資福利研究室副主任熊通成在《中國(guó)背景下公務(wù)員工資調(diào)查的職位匹配技術(shù)》一文中，厘清了公務(wù)員職位匹配的兩種技術(shù)，即以日本為代表的“四同技術(shù)”和以美國(guó)為代表的“職位評(píng)價(jià)技術(shù)”。日本的“四同技術(shù)”，是通過(guò)“同地區(qū)、同學(xué)歷、同工齡、同職務(wù)”四個(gè)條件，從而實(shí)現(xiàn)公務(wù)員和企業(yè)人員的職位匹配?！八耐夹g(shù)”是一種外延型的職位匹配技術(shù)，即從人員的外在屬性來(lái)確定其工資的可比性。其潛在的邏輯前提是同地區(qū)的兩個(gè)同學(xué)歷、同工齡、同職務(wù)的人員，無(wú)論在政府還是在企業(yè)，都應(yīng)該得到相同的工資才是公平的。美國(guó)的“職位評(píng)價(jià)技術(shù)”，是從職位的知識(shí)技能要求、職位責(zé)任、工作復(fù)雜程度、影響大小、工作環(huán)境等若干方面出發(fā)，通過(guò)對(duì)職位的若干要素進(jìn)行計(jì)分，并以分值高低來(lái)衡量職位的價(jià)值?！奥毼辉u(píng)價(jià)技術(shù)”是一種內(nèi)涵型的職位匹配技術(shù)，即通過(guò)職位內(nèi)在的價(jià)值來(lái)實(shí)現(xiàn)職位匹配。其潛在的邏輯前提是擔(dān)任同樣重要價(jià)值職位的人員，無(wú)論是在企業(yè)還是在政府，只有獲得同樣的工資才是公平的。

各國(guó)工資水平調(diào)查對(duì)我國(guó)的啟示

“四海游遍知深淺，五岳歸來(lái)論高低。”筆者結(jié)合

以往對(duì)全球史和國(guó)別史的學(xué)習(xí)和研究，可以判斷，公務(wù)員工資水平問(wèn)題因受到各國(guó)政治體制、經(jīng)濟(jì)體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和歷史傳統(tǒng)文化的影響，致使各國(guó)政府在確定公務(wù)員工資水平時(shí)采取不同的定位。各國(guó)的公務(wù)員工資水平調(diào)查制度由各國(guó)國(guó)情決定，并且由各自的歷史、政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等多種因素相互作用而逐漸形成。沒(méi)有一個(gè)完美的調(diào)查制度等待我們?nèi)ァ澳脕?lái)主義”，工資水平調(diào)查制度的工作目標(biāo)是“今天比昨天做得更好”。下面是國(guó)外公務(wù)員工資水平調(diào)查對(duì)我國(guó)的若干啟示。

公務(wù)員和企業(yè)相當(dāng)人員工資水平的平衡是一個(gè)相對(duì)合理的區(qū)間。公務(wù)員工資水平受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、居民消費(fèi)價(jià)格漲幅、財(cái)政收入水平以及財(cái)政支付能力等多種因素制約，特別是在中國(guó)這樣幅員遼闊、存在東中西部差距的大國(guó)，公務(wù)員和企業(yè)相當(dāng)人員工資水平的平衡，并不存在一個(gè)絕對(duì)的標(biāo)準(zhǔn)。這個(gè)平衡將是一個(gè)相對(duì)合理的區(qū)間，公務(wù)員和企業(yè)相當(dāng)人員工資水平的差距只要保持在一個(gè)合理的區(qū)間內(nèi)，就可以認(rèn)為兩者是公平的。

關(guān)于“企業(yè)相當(dāng)人員”的界定。要符合中國(guó)國(guó)情，特別是在建立公務(wù)員工資水平調(diào)查制度近期目標(biāo)階段，應(yīng)遵循“宜簡(jiǎn)不宜繁、簡(jiǎn)便易操作”的原則。建立公務(wù)員和企業(yè)相當(dāng)人員的對(duì)應(yīng)關(guān)系，有年齡、資歷、學(xué)歷、職務(wù)、職級(jí)、職稱和職業(yè)資格等指標(biāo)可以選擇。同時(shí)，開(kāi)展公務(wù)員職位分析和職位評(píng)價(jià)研究，為建立職位管理為基礎(chǔ)的公務(wù)員和企業(yè)相當(dāng)人員工資水平調(diào)查比較制度進(jìn)行理論準(zhǔn)備。

嘗試確定若干工資水平調(diào)查區(qū)。根據(jù)我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異以及生活成本不同的國(guó)情，可以借鑒美國(guó)將全國(guó)劃分為若干工資區(qū)的做法，嘗試確定若干工資水平調(diào)查區(qū)，以此反映政府部門獲取人才的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和公務(wù)員工資在當(dāng)?shù)厝肆Y源市場(chǎng)的外部公平性。

合理界定工資、津貼和福利在工資結(jié)構(gòu)中的地位和功能。如德國(guó)公務(wù)員的工資結(jié)構(gòu)中，基本工資占主導(dǎo)地位，津貼項(xiàng)目的發(fā)放與特殊崗位或特殊工時(shí)相聯(lián)系，在收入中的比重很小，而福利解決的是公務(wù)員的生活負(fù)擔(dān)和社會(huì)保障等問(wèn)題。我國(guó)公務(wù)員工資結(jié)構(gòu)中，工資、津貼和福利相互交叉，各自地位和功能有待進(jìn)一步明確。在合理界定工資、津貼和福利在工資結(jié)構(gòu)中的地位和功能的基礎(chǔ)上，開(kāi)展工資水平調(diào)查，調(diào)查成果才可能準(zhǔn)確完整，才有利于收入分配改革的穩(wěn)步推進(jìn)。

推進(jìn)公務(wù)員工資調(diào)查法律體系建設(shè)。日本公務(wù)員的工資調(diào)查制度是以《憲法》為依據(jù)，以《公務(wù)員法》為基礎(chǔ)，以《工資法》等其他單項(xiàng)法律和行政法規(guī)為重要組成部分，確保公務(wù)員工資水平?jīng)Q定機(jī)制、工資水平調(diào)查程序有法可依。我國(guó)尚無(wú)專門法規(guī)，相關(guān)立法計(jì)劃應(yīng)在醞釀之中，只有相關(guān)法律體系建立、完善，公務(wù)員工資水平調(diào)查才能夠有章可循，依法推進(jìn)。

關(guān)于公務(wù)員工資水平調(diào)查技術(shù)創(chuàng)新。有的學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)不宜采取日本的“四同技術(shù)”，也不宜使用美國(guó)的“職位評(píng)價(jià)技術(shù)”，可以開(kāi)發(fā)中國(guó)特色的“職位特征評(píng)價(jià)問(wèn)卷”，大規(guī)模發(fā)放問(wèn)卷，完成公務(wù)員職位與企業(yè)職位的匹配。建議有關(guān)部門組建多個(gè)課題組，研發(fā)中國(guó)背景下可操作的職位匹配技術(shù)，實(shí)現(xiàn)公務(wù)員工資水平調(diào)查技術(shù)的創(chuàng)新。

公務(wù)員工資水平調(diào)查中企業(yè)規(guī)模的選擇。企業(yè)工資水平代表著社會(huì)工資水平，企業(yè)規(guī)模的選擇，是公務(wù)員工資水平調(diào)查的重要環(huán)節(jié)。公務(wù)員工資水平調(diào)查可以利用全國(guó)經(jīng)濟(jì)普查數(shù)據(jù)庫(kù)，在研究、論證的基礎(chǔ)上，選擇一定規(guī)模的企業(yè)進(jìn)行比較。美國(guó)、日本是選擇50人以上企業(yè)，韓國(guó)是選擇100人以上企業(yè)，我國(guó)企業(yè)規(guī)模的選擇，可在試點(diǎn)基礎(chǔ)上最終確認(rèn)。