城市邊緣區(qū)工業(yè)用地集約利用的現(xiàn)存問題與調(diào)控策略

李永平 段建南

摘要：從分析城市邊緣區(qū)工業(yè)用地利用的現(xiàn)狀與存在的問題著手，闡明了城市邊緣區(qū)工業(yè)用地集約利用的內(nèi)涵，探究了集約利用城市邊緣區(qū)工業(yè)用地的調(diào)控策略。科學規(guī)劃、整合城市邊緣區(qū)工業(yè)用地資源，探索其集約利用的典型模式，建立和完善集約利用評價指標體系以及價格評估體系，加強信息化的動態(tài)監(jiān)測管理，鼓勵投資建設主體多元化，提高土地投入產(chǎn)出率，是解決城市邊緣區(qū)工業(yè)用地集約利用的現(xiàn)存問題和構(gòu)建“兩型社會”的必由之路。

關(guān)鍵詞：土地集約利用；城市邊緣區(qū)；工業(yè)用地

中圖分類號：F301.24 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2013）08-1796-04

城市邊緣區(qū)是城市發(fā)展到特定階段所形成的獨特地域?qū)嶓w，是位于城鄉(xiāng)之間的，城市和鄉(xiāng)村的社會、經(jīng)濟、環(huán)境等要素激烈轉(zhuǎn)換的地帶。在土地利用方面則表現(xiàn)為由城市向鄉(xiāng)村過渡、不連續(xù)的混合土地利用地帶。近年來，隨著中國工業(yè)化和城市化的迅猛發(fā)展，城市邊緣區(qū)工業(yè)用地普遍存在著占用建設用地比例過大、資源被大量浪費等嚴峻問題。城市邊緣區(qū)是中國社會經(jīng)濟十分活躍的地帶，又是人地關(guān)系較嚴峻、矛盾較尖銳的地區(qū)，提高城市邊緣區(qū)工業(yè)用地效率，對正處于快速城市化過程中的區(qū)域迅速提升土地集約利用的整體水平具有極為重大的影響。因此，研究城市邊緣區(qū)工業(yè)用地集約利用具有十分重要的意義。

1 城市邊緣區(qū)工業(yè)用地利用的現(xiàn)狀與存在的問題

目前中國城市邊緣區(qū)的工業(yè)用地多以開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)等地域綜合體的空間表現(xiàn)形式存在。在城市邊緣區(qū)工業(yè)開發(fā)建設初期，土地資源、產(chǎn)業(yè)政策的優(yōu)惠與行政作風的高效使之一度成為招商引資的熱點，對母城城市基礎建設和周邊區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展都起到了十分關(guān)鍵的作用。據(jù)商務部外資司發(fā)布的《2010年國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)發(fā)展報告》統(tǒng)計，2010年，在不到全國總面積萬分之一的土地上，90個國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)在實現(xiàn)國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）、工業(yè)增加值、稅收收入、出口總額、實際利用外資、完成固定資產(chǎn)投資、吸收外資、解決就業(yè)等經(jīng)濟指標方面均取得了令人矚目的成績（表1）。改革開放30多年來，集中于城市邊緣區(qū)的“科技-工業(yè)綜合體”把土地、勞動力、服務等優(yōu)勢集聚在了一起，在推進工業(yè)化和城市化進程中起著不可替代的作用[1]。

然而，城市邊緣區(qū)工業(yè)用地的利用在取得不小成就的同時也存在著不少的問題，特別是城市邊緣區(qū)工業(yè)用地相對粗放的利用模式以及土地資源的利用與管理中存在的問題已經(jīng)成為制約其向更高層次發(fā)展的障礙。比照中國與國外城市工業(yè)用地與城區(qū)面積間的比例，不難看出中國存在著城市邊緣區(qū)土地集約利用整體效率低這一問題，且有著不可忽視的嚴重性（圖1）。

1.1 城市邊緣區(qū)工業(yè)用地盲目外延式擴張，耕地非農(nóng)化現(xiàn)象嚴重

當前國內(nèi)大多數(shù)新增加的工業(yè)用地都是以城市邊緣區(qū)新增建設用地為主，舊城改造用地為輔，是一種外延式的擴張。而城市邊緣區(qū)新增建設用地大多是通過征用村集體農(nóng)用地的形式，將集體土地流轉(zhuǎn)為國有土地，統(tǒng)歸工業(yè)園區(qū)管委會管理。管委會經(jīng)過開發(fā)整理成“熟地”后，再將征用的土地出讓給企業(yè)。據(jù)統(tǒng)計，中國在未進行開發(fā)區(qū)專項治理整頓之前，各地已有位于城市邊緣區(qū)的各種開發(fā)區(qū)共6 866家，其中，屬于國家級的僅有232家，屬于省級的有1 019家，而地方政府自行主辦的各類開發(fā)區(qū)占到八成以上[2]。各級地方政府大肆圈地，大量占用耕地，造成了城市邊緣區(qū)工業(yè)用地失控，土地市場“供大于求”。中國的大中小城市均在不同時期、不同程度地存在著工業(yè)用地占建設用地比例過高、增長過快的問題。據(jù)調(diào)查，即便是在全國53個國家級高新技術(shù)開發(fā)區(qū)中，土地利用強度也僅僅為0.236 7（以建筑容積率統(tǒng)計）；已占用的土地平均有效利用率僅為57%，而閑置土地比例則高達43%；在中國省級以上的開發(fā)區(qū)中，國家批準規(guī)劃的近20 000 km2工業(yè)園區(qū)面積，閑置土地比例竟占到規(guī)劃總面積的86.49%，土地閑置現(xiàn)象甚至嚴重到致使一些城市邊緣區(qū)陷入多年荒蕪的程度[3]。城市邊緣區(qū)工業(yè)用地無序擴張的嚴重后果是導致當?shù)馗劁J減。統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，1996～2002年間，珠三角地區(qū)曾每年減少221 km2耕地[4]。

1.2 城市邊緣區(qū)工業(yè)用地投資強度和產(chǎn)出效率均存在問題

土地粗放型利用，投入不高，產(chǎn)出更低，已成為中國城市邊緣區(qū)工業(yè)用地的利用現(xiàn)狀。據(jù)了解，即使在全國被稱為 “集約用地典范”的江蘇省蘇州市昆山經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，目前吸引總投資8.2億美元，地均投資額僅為6 278.07萬元/hm2，遠低于法國、新加坡、我國臺灣等發(fā)達地區(qū)的地均投資強度。在中國的中西部地區(qū)，甚至有些城市邊緣區(qū)工業(yè)用地地均投資額不足450萬元/hm2（表 2）。過低的投入必然產(chǎn)生更低的產(chǎn)出，也必然導致低效率的粗放型土地利用方式。正由于工業(yè)用地協(xié)議價格相對較低，上漲獲利空間大，有些企業(yè)就盲目追求形象，超規(guī)模占用土地，搞“花園式工廠”，造成非實業(yè)項目占用土地規(guī)模偏大，單位土地面積容積率低、投資強度低、產(chǎn)出率低的“三低”現(xiàn)象。從而使后續(xù)大項目、優(yōu)質(zhì)項目無地可批，土地已從當初的招商引資的優(yōu)勢之一演變成為約束經(jīng)濟發(fā)展的“瓶頸”。

1.3 城市邊緣區(qū)工業(yè)用地規(guī)劃布局缺乏科學性

由于城市邊緣區(qū)產(chǎn)業(yè)布局缺乏統(tǒng)籌安排，用地規(guī)劃布局缺乏科學性，產(chǎn)業(yè)分工不明確，易形成相似的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和造成重復建設，由此產(chǎn)生政府規(guī)劃失靈甚至導致各區(qū)域間無序和惡性競爭，各地為了招商引資，有的甚至不惜違法行政、競相降低土地價格等。

1.4 城市邊緣區(qū)工業(yè)用地價格評估體系不完善

由于城市邊緣區(qū)工業(yè)用地受土地宏觀調(diào)控、產(chǎn)業(yè)政策調(diào)控影響大，工業(yè)地產(chǎn)市場管制難，地方政府往往出于為政績、稅收、就業(yè)等外部性收益以及推動地方經(jīng)濟發(fā)展的本位主義考慮的目的，功利性地將土地資產(chǎn)作為招商引資的“利器”。各地在土地利用政策方面都是各式各樣、各自為政，土地使用權(quán)出讓價格的標準僅以工業(yè)用地分等定級為參考。城市邊緣區(qū)土地資產(chǎn)低價出讓已成為當前國有資產(chǎn)流失的最主要形式，也事實上成為地方國土資源主管行政領(lǐng)導腐化、墮落的又一“溫床”。對于城市邊緣區(qū)工業(yè)用地的二級流動，由于缺失市場形成的價格評估體系，缺少市場參考對象，在一定程度上也阻礙了工業(yè)用地的流轉(zhuǎn)。

1.5 片面追求經(jīng)濟和社會效益，忽略環(huán)境效益

地處城市邊緣的工業(yè)區(qū)是當前中國工業(yè)“三廢”問題最突出的區(qū)域之一，究其產(chǎn)生的根本原因在于地方各級政府職能部門片面追求經(jīng)濟和社會效益，而忽略了環(huán)境效益所導致。一些招商引資的工業(yè)項目環(huán)境影響評估不嚴格，環(huán)評工作走過場，“草草了事”后即匆匆上馬。加上園區(qū)的生活區(qū)、公共活動區(qū)與生產(chǎn)區(qū)布局的規(guī)劃設計缺乏科學性，地方管理部門財政投入的資金不足，治污系統(tǒng)基礎設施不完善，直接導致大氣污染、水體污染、土壤污染等惡果，使環(huán)境污染與生態(tài)安全隱患在城市邊緣區(qū)隨處可見。

2 城市邊緣區(qū)工業(yè)用地集約利用的內(nèi)涵與策略

2.1 城市邊緣區(qū)工業(yè)用地集約利用的內(nèi)涵

根據(jù)可持續(xù)發(fā)展的涵義，結(jié)合城市邊緣區(qū)工業(yè)用地利用現(xiàn)狀，城市邊緣區(qū)工業(yè)用地集約利用的內(nèi)涵可定義為：利用技術(shù)手段和行政管理杠桿，協(xié)調(diào)城市邊緣區(qū)工業(yè)用地利用類型的結(jié)構(gòu)、比例、空間分布與當?shù)刈匀惶卣骱徒?jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系，充分挖掘城市邊緣區(qū)土地資源經(jīng)濟供給的潛力，充分發(fā)揮城市邊緣區(qū)土地資源生產(chǎn)與環(huán)境功能，使城市邊緣區(qū)工業(yè)用地投入和產(chǎn)出比及土地利用率最優(yōu)化，以達到社會、經(jīng)濟和生態(tài)的綜合效益最佳化，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)社會、經(jīng)濟和生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展，既要資源節(jié)約，又要環(huán)境友好。

2.2 城市邊緣區(qū)工業(yè)用地集約利用的策略

2.2.1 科學規(guī)劃、整合城市邊緣區(qū)工業(yè)用地資源，實現(xiàn)土地集約化利用 針對目前城市邊緣區(qū)工業(yè)用地產(chǎn)業(yè)布局缺乏統(tǒng)籌安排，用地規(guī)劃布局缺乏科學性，產(chǎn)業(yè)分工不明顯，產(chǎn)業(yè)功能相似、結(jié)構(gòu)雷同、重復建設、規(guī)模過小等現(xiàn)狀，參照區(qū)域土地利用總體規(guī)劃、城市功能定位、區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標，在充分考慮當?shù)丨h(huán)境容量及資源稟賦限制的前提下，科學規(guī)劃、整合城市邊緣區(qū)工業(yè)用地資源，實現(xiàn)土地集約化利用，以國家級、省級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)為重點，形成在空間上經(jīng)濟功能明確、結(jié)構(gòu)互補、聯(lián)動性良好的產(chǎn)業(yè)布局。城市邊緣區(qū)的各工業(yè)區(qū)應打破行政區(qū)域界限，各地形成明確地域分工，在整個產(chǎn)業(yè)鏈中形成上、中、下游產(chǎn)業(yè)帶，形成整個產(chǎn)業(yè)鏈的短途生產(chǎn)聚集區(qū)，降低交易成本，提高產(chǎn)品成本競爭力，形成集聚效應。通過整合，使城市邊緣區(qū)工業(yè)用地的土地利用結(jié)構(gòu)與功能更明確，土地利用效率更高，土地利用集約化程度更高。

2.2.2 探索城市邊緣區(qū)工業(yè)用地集約利用的典型模式 城市邊緣區(qū)工業(yè)用地集約利用需要從工業(yè)用地選址、用地整理、項目規(guī)劃、項目實施以及用地調(diào)整等過程中來推廣實施其集約利用模式。因此，城市邊緣區(qū)工業(yè)用地集約利用典型模式重點可從以下幾個階段進行探索：①集約利用的選址模式；②集約利用的整理模式；③集約利用的規(guī)劃模式；④集約利用的調(diào)控模式；⑤集約利用的調(diào)整模式；⑥集約利用的技改模式[5]。

2.2.3 完善城市邊緣區(qū)工業(yè)用地集約利用評價指標體系 目前城市邊緣區(qū)工業(yè)用地集約利用的水平參差不齊，一些城市邊緣區(qū)的國家級高新區(qū)土地利用率普遍比較高，閑置土地較少，地均投入產(chǎn)出率較高；而一些位于城市邊緣區(qū)的縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)工業(yè)用地土地利用率普遍較低，閑置土地過多，地均投入產(chǎn)出率較低。在工業(yè)用地集約利用評價方面，雖然有的地方國土資源行政管理部門自行制定了土地集約利用評價指標體系，但大多是綜合評價體系，從土地利用角度、從技術(shù)層面上尚有待進一步完善。土地集約利用指標體系應側(cè)重于定量分析，減少模糊的定性分析，盡可能用具體的數(shù)據(jù)來確定土地集約利用相關(guān)技術(shù)指標。各區(qū)域應因地制宜，以國土資源部的《開發(fā)區(qū)土地集約利用評價技術(shù)方案（試行）》為標準，構(gòu)建切合實際的城市邊緣區(qū)工業(yè)用地集約利用評價指標體系。

2.2.4 建立和完善城市邊緣區(qū)工業(yè)用地價格評估體系，促進土地流轉(zhuǎn) 當前國土資源部門正在試行工業(yè)用地出讓的招、拍、掛等市場化操作方式，建立和完善城市邊緣區(qū)工業(yè)用地價格評估體系，可以促進土地市場化操作更加規(guī)范化，有利于促進土地流轉(zhuǎn)，特別是土地二級市場的流動。同時，一個完善的土地價格評估體系，可以促進城市邊緣區(qū)農(nóng)村集體土地有效流轉(zhuǎn)，從而達到提高土地利用效率，實現(xiàn)農(nóng)村集體土地工業(yè)用地市場化配置優(yōu)化目標。

2.2.5 構(gòu)建和完善城市邊緣區(qū)工業(yè)用地集約利用動態(tài)監(jiān)測體系 構(gòu)建和完善城市邊緣區(qū)工業(yè)用地集約利用動態(tài)監(jiān)測體系，應具體著力于以下幾個方面：

1）建立土地保護動態(tài)監(jiān)測網(wǎng)絡、土地預警制度和土地執(zhí)法檢察巡檢制度，以掌握土地的變動情況，并向外部傳遞正確的信息，完善土地信息公布、公告、查詢制度[6]。例如，為對城市邊緣區(qū)工業(yè)用地集約利用進行全面、及時、有效的監(jiān)管，可考慮構(gòu)建如下國土資源動態(tài)監(jiān)管網(wǎng)絡系統(tǒng)（圖2）。

2）對已經(jīng)非農(nóng)化的土地利用狀況實施動態(tài)檢測，及時評測其土地利用效益，加強土地使用方面的監(jiān)督。

3）基于已經(jīng)取得的城市邊緣區(qū)工業(yè)用地集約利用情況相關(guān)信息，建立工業(yè)用地集約利用評價信息管理系統(tǒng)，為科學制定土地調(diào)控策略提供決策依據(jù)。

4）構(gòu)建城市邊緣區(qū)工業(yè)用地調(diào)控效率評估信息系統(tǒng)，通過系統(tǒng)分析、評價不同產(chǎn)業(yè)類型工業(yè)用地調(diào)控工具的調(diào)控效率，從而及時調(diào)整調(diào)控政策與策略。

2.2.6 借鑒國外經(jīng)驗，筑建融資平臺，鼓勵投資建設主體多元化，提高土地的投入產(chǎn)出率 結(jié)合中國基本國情，借鑒國外經(jīng)驗，創(chuàng)新融資模式，鼓勵多元化投資和股份制經(jīng)營，提高土地投入產(chǎn)出率。充分借鑒國外節(jié)約、集約利用土地的有效政策和措施，依靠財稅政策，引導和調(diào)控土地集約利用；運用收回、收購、儲備等手段，制定出多方所能接受的，符合市場運作機制的開發(fā)區(qū)土地二次配置政策，盤活存量用地，減輕增量擴張需求壓力，提高城市邊緣區(qū)工業(yè)用地利用效率。

3 結(jié)語

中國工業(yè)化呈迅猛發(fā)展趨勢，目前工業(yè)化水平已超過55%，這勢必進一步促使城市邊緣區(qū)工業(yè)用地量快速增長。城市邊緣區(qū)工業(yè)用地盲目外延式擴張、耕地非農(nóng)化現(xiàn)象嚴重、產(chǎn)出效率低、投資強度不高、缺乏科學規(guī)劃布局、價格評估體系不完善、存在環(huán)境污染與生態(tài)安全隱患等現(xiàn)存問題嚴重制約了城市邊緣區(qū)土地節(jié)約集約利用整體效率。科學規(guī)劃、整合城市邊緣區(qū)工業(yè)用地資源，探索城市邊緣區(qū)工業(yè)用地集約利用的典型模式，建立和完善城市邊緣區(qū)工業(yè)用地集約利用評價指標體系以及價格評估體系，加強城市邊緣區(qū)工業(yè)用地集約利用信息化的動態(tài)監(jiān)測管理，鼓勵投資建設主體多元化，提高土地投入產(chǎn)出率，是保持經(jīng)濟又好又快發(fā)展和構(gòu)建“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”社會的必然要求。

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