新型農村社區建設的必要性、困境與對策分析

摘要：新型農村社區建設是促進生產要素城鄉一體化配置、推動公共服務城鄉一體化發展、優化城鎮體系、改善農民居住環境和生活條件的需要。但是也面臨著建設資金短缺、農村居民點布局分散、外在拉力不足、農民參與度積極性不高等問題。加強新型農村社區建設要著力拓展信貸資金流入通道；必須明確指導思想，加強組織規劃保障；堅持新型農村社區建設與村莊整治、農村發展相結合；破解難題為新型農村社區建設創新制度安排；以需求為導向，加強政策引導，嚴肅工作紀律。

關鍵詞：新型農村社區；“三化”協調發展；困境；對策

中圖分類號：F320.3文獻標識碼：A文章編號：

新型農村社區建設是推動工業化、農業現代化、城鎮化“三化”協調發展、推進城鄉一體化發展的重要途徑。[1]新型農村社區建設在全國范圍內正逐步推進，并取得初步成效，農民群眾在思想觀念上對其認知也不斷提高，但由于無經驗可循，“摸著石頭過河”，不可避免還存在這樣那樣的問題，阻滯著新型農村社區的建設進程。因此，在“三化”協調科學發展背景下，在新一輪城鎮化即將啟動之際，探討新型農村社區建設面臨的困境，并對進一步推動新型農村社區建設提出一些建議，有重要的現實意義。

一、新型農村社區建設的必要性

（一）新型農村社區建設是促進生產要素城鄉一體化配置的需要。計劃經濟所形成的城鄉二元管理體制，導致了生產要素城鄉二元配置，帶來了城鄉發展上的嚴重失調。在市場經濟體制下，解決城鄉發展嚴重失衡問題，首先必須要破除生產要素城鄉二元配置的體制機制，實現城鄉生產要素的融合與一體化配置。城鄉生產要素的融合與配置必須遵循生產要素配置的基本經濟規律。但是，由于人口規模、交通條件和區位狀況制約，我國農村絕大多數村莊不具有城鄉生產要素可持續融合與一體化配置的條件。新型農村社區建設，在從人口規模、交通條件和區位條件、服務功能等方面，可以彌補村莊在城鄉生產要素融合與一體化配置存在的問題，一方面能為城市生產要素下鄉提供渠道，另一方面也能為農村生產要素進城架起橋梁，這就從空間上解決了城鄉生產要素融合與一體化配置載體問題，為推動生產要素城鄉一體化配置創造了條件。

（二）新型農村社區建設是推動公共服務城鄉一體化發展的需要。由于我國城鄉二元結構長期存在，造成了城鄉公共服務發展差距過大的問題。盡管國家采取了許多措施，縮小了城鄉發展的差距。但是我國農村公共服務發展在實踐中遇到了許多制約：一是農村居民居住較為分散、居民點規模過小，政府要向農村居民提供公共服務，成本較高；二是農村居民在享受公共服務時，花費的成本也較高，從而使公共服務設施的使用效率受到影響。新型農村社區建設，不僅可以通過人口聚集，產生規模效應，降低公共服務供給成本，而且也可以減少農村居民享受公共服務時額外支出的成本，提高公共設施的服務效率。更重要的是新型農村社區建設，能為實現城鄉公共服務一體化管理提供載體，從而推動公共服務城鄉均等化發展。

（三）新型農村社區建設是優化城鎮體系的需要。我國農村人口眾多，在現代化進程中是重點發展大城市，還是重點發展中等城市抑或小城鎮，一直是人們討論的焦點問題。在“三化”協調科學發展背景下，新型農村社區建設采取的是社區、產業和公共服務配套建設同步進行的模式。即新型農村社區的居民，既要在新型農村社區建設配套的產業中找到非農就業機會，又能在新型農村社區建設中享受到政府提供的各項便捷的公共服務。因此，新型農村社區建設成為城鎮化發展過程中農村人口流向的新載體。新型農村社區既不是城鎮，也不同于傳統的村莊；它的定位還需要發展來選擇與決定，但可以肯定的是，新型農村社區建設對于完善我國城鎮體系是一個重要創新，對“三化”協調發展將產生深遠影響。

（四）新型農村社區建設是改善農民居住環境和生活條件的需要。社會主義新農村建設雖然在改路、改水、改灶、改廁、改房等方面取得了成效，在一定程度上改善了農村居民生活條件與環境。但是，由于我國地域遼闊，自然條件千差萬別，尚有許多地區飲用安全水問題、使用清潔能源問題、農村污水、雨水和垃圾集中收集、集中處理等問題仍沒有徹底解決。造成這些問題不能得到有效或者根本解決的重要原因，就在于我國農村村莊人口聚集規模小、居民居住分散，建設成本高，規模效應差。新型農村社區建設，充分發揮人口集中的優勢，規模效應，對生活環境科學規劃，對生活垃圾實行集中收集、集中處理，在社區內部實現道路硬化、綠化、美化、亮化，能徹底改變原來居住臟、亂、差的環境，提升農村居民的生活品質。

二、新型農村社區建設面臨的困境

（一）新型農村社區建設資金短缺，融資渠道單一。新型農村社區建設是一項資金投入較大的公共基礎工程。資金投入是否充足，是農村社區基礎性服務設施能否建立的關鍵性因素之一。新世紀以來，雖然國家加大了對三農支持的力度，但由于受到城鄉二元公共財政投入體制的影響，農村社區建設各級政府投入仍然是杯水車薪，特別是農村稅費改革以后，農村集體經濟收入銳減，資金短缺無疑成了新型農村社區建設的一大瓶頸。目前各級政府對新型農村社區建設資金投入的主要形式是“以獎代補”，雖然在一定程度上起到了“獎勵先進，鞭策落后”的作用，但對于新型農村社區建設的資金需求無疑是解決不了大問題。在政府資金投入有限的情況下，在集體經濟極為薄弱的農村地區，特別是老、少、邊的農村地區，推進新型農村社區建設無疑更加困難。因此，如何進一步拓展資金來源，建立起有效的融資渠道，是做好新型農村社區建設這篇大文章的當務之急。

（二）農村居民點布局分散，推進新型農村社區建設的難度大。由于我國農村居民點建設長期缺乏有效的統一規劃，致使居民點建設呈現出較大的隨意性、分散性。一是從農村地區整體面貌來看，由于自然條件的制約，居民點建設無序化，平面與立體建筑錯亂交織，居民點內缺乏必要的公共服務設施；二是從居民的居住環境來看，部分偏離城區的農村社區，特別是山區，道路崎嶇、交通閉塞、雜草叢生，蚊蠅橫飛；而對于城郊農村社區而言，往往也是地面一片狼籍，污水橫流。這些都在一定程度上增加了推進新型農村社區建設的難度。

（三）外在拉力不足，存在有“社區”無“居民”的問題 。所謂拉力就是提供產業支撐，推動新型農村社區加工工業、服務業的發展，創造大量就業機會，吸引農村居民進入新型農村社區。就目前來看，中國的大中城市拉力有余，但是容量有限。而農村社區容量有余，卻拉力不足。因為農村社區交通落后，企業少，效益低，農村社區的發展普遍缺乏有效的產業支撐，吸納勞動力的能力有限，活力受到制約。這在客觀上促使農民不是就近轉移，而是選擇長途奔波跨省、跨區域流動。再加上許多農村社區在服務內容的提供上與社區居民的需求差異巨大，水、電、路、網、購等基礎設施建設落后，要徹底改變難度相當大。特別是目前勞動力成本持續上升，房價不斷上漲，就業與住房拉力嚴重不足，致使新型農村社區建設出現“社區”無“居民”現象的發生。

（四）新型農村社區建設忽視農村居民實際需求，群眾積極性不高。政策能否達到預期目標，不是政策制定者一廂情愿的事情，也不是政策執行人員能夠完全決定的事情，而是在很大程度上取決于目標群體的態度。[2]雖然新型農村社區建設正在逐步地推行，但是，對農村居民關心的農用機械存放、牲畜圈養等卻無所顧及。沖動性建設帶來的是對農民實際需求的重視程度不夠，一味以城市社區為藍圖，簡單認為新型農村社區就是樓房，農村居民“被集中、被社區”化問題凸顯。究其原因，一是少數地方官員和農村干部“政績焦慮癥”嚴重；二是在薄弱的農村集體經濟下，“以獎代補” 的財政投入成了新型農村社區建設的主要資金來源，為了爭取到這筆資金，在短時間內做出成績、搞出動作無疑是最有效的方法；三是城鄉建設用地掛鉤的制度性漏洞，由于城鎮化引發的城市建設用地日益緊張，通過農村宅基地置換方式來解決城鎮建設用地不足的偏差認識蔓延，在某種程度上造成了在推進新型農村社區建設中居民點整治的沖動化，而在試點范圍外擅自進行城鄉建設用地“掛鉤”的土地違規現象嚴重。對農民利益重視不夠成為影響農民參與熱情的重要原因。

三、新型農村社區建設對策選擇

（一）著力拓展信貸資金流入通道，為新型農村社區建設擴大金融支撐。資金問題是統籌城鄉發展必須破解的一道難題。一是要豐富信貸品種。金融機構要配合政府在引導、規范土地流轉和促進撤村進城做出的制度設計和政策安排，針對土地整治、土地流轉、小城鎮建設等定制信貸品種，完善金融服務功能。二是要培育金融載體。除了財政資金的必要投入和吸引社會資金外，還必須通過培育農村金融市場，創新融資平臺和載體，突破三化建設融資瓶頸，以擴大金融承載能力。三是拓寬承貸主體。調整和完善貸款對象，可由目前的政府控股公司承貸擴大到政府與其他市場主體聯合承貸、也可以由其他市場主體獨立承貸，實現在信用基礎穩固、貸款風險可控前提下，承貸主體多元化。采取BOT融資、準市政債券、信托融資以及打捆貸款等融資模式。

（二）明確指導思想，加強組織規劃保障。新型農村社區建設，關系到農民的切身利益，在指導思想上，必須堅持政府主導，農民自愿；科學規劃，分類實施；試點引路，整村推進。要把建設環境優美、衛生整潔、設施齊全、生產方便、生活便利的新農村作為最終目標。[3]在實踐中，一是加強組織保障，建立市、鎮、村三級聯動組織網絡。將新型農村社區建設工作列入市、鎮、村考核。對經確認的實施村，及時與實施村簽訂三方責任書，明確責任義務，細化考核內容。建立三級聯席會議制度，研究解決各類問題。二是加強規劃保障。在新型農村社區規劃的制訂和實施中注重分類指導，對需要整治的村莊規劃按重編、深化、新編等三類進行修編，按搬遷型、整合型、整治型等三種類型進行具體規劃；注重社區布局優化，合理確定用地規模、空間布局、復墾區范圍，對村莊宜撤則撤，宜并則并，宜用則用；注重集約使用，充分利用原有宅基地、自留地和空閑地，努力以最小的資源消耗和環境代價，取得最大的經濟與社會效益；注重地域特色，突出農村的民俗和鄉土文化，倡導農居點特色化建設，形成現代風貌型、歷史文化型、山水資源型等多種特色村莊。

（三）堅持新型農村社區建設與村莊整治、農村發展相結合。一是與村莊整治相結合。按照村莊布局規劃，鼓勵小型村莊合并、自然村縮減、空心村整治、高山村搬遷，促進農民集中居住和村莊集聚，減少村莊用地總量，實現農村資源集約利用和基本公共服務集中共享。積極引導人口往城鎮集聚，服務向集鎮集中，土地在鎮區集約。通過調整農村建筑布局，配套完善水、電、路等基礎設施，改變農村臟、亂、差的面貌，優化農村生產生活環境。二是與耕地保護相結合。通過科學合理的測算，在留足村莊建房空間的基礎上，開展宅基地整理，盤活存量建設用地，增加有效耕地面積，實現占補平衡。三是與農村發展相結合。完善農村發展機制，新型農村社區建設與民生工程、農村金融服務創新等有機結合起來，在新型農村社區建設的同時，建立農村發展基礎平臺，提高服務品質，激活農村消費市場，促進農村全面協調發展。

（四）遵循“產業發展——就業增加——人口集中——社區發展”的道路。一是通過產業重新布局和產能重新分布，創造就業機會，形成相應的產業支撐，發展新型農村社區，千方百計增強新型農村社區的拉力。二是通過戶籍制度的戶籍市民化和基本公共服務均等化，增強非農就業的吸引力，持續穩妥推進城鎮化發展。三是在居住方面，通過廉租房建設、城鄉結合部改造、棚戶區危舊房改造，增加低收入群體的房屋供給，以滿足農民的市民化需求。就業和居住問題都能有相應解決方案，極大降低貧民窟和收入差距惡化的風險。防止無產業支撐的過度城鎮化問題，避免新型城鎮化走入“拉美化陷阱”，而使新市民變游民、新城變空城，因此應堅持新型城鎮化與產業發展和產業布局緊密銜接。

（五）破解建設難題，為新型農村社區建設創新制度安排。一是創新土地管理機制，實施差別化土地政策，切實保障農民合法土地權益，實現土地高效利用，為農民承包土地使用權能的實現提供制度依據，把使用權能轉化為農民的資產性收入，解除農民對流轉的后顧之憂。二是對農村宅基地及原有房屋和城鎮住房掛鉤安置做出制度設計，兌現宅基地用益物權，為農民進城提供必要條件，建立農村戶籍、宅基地異村安置流轉制度，放寬農村戶籍限制，允許農村戶籍跨村流動，宅基地跨村流轉。三是積極爭取國家加大對農業和糧食生產的補貼力度，鼓勵糧食生產和促進土地流轉之間的政策協同。四是按照“城鄉一體化”原則，向新型農村社區提供公共產品，并將“城鄉一體化”政策具體化、明晰化。五是在金融服務制度上，針對農民建房資金困難問題，盡快出臺《農村住房抵押貸款管理辦法》、《“新型農村社區建設貸款”暫行辦法》，增強農民建設新型農村社區的積極性。

（六）“以需求為導向”，加強政策引導，嚴肅工作紀律。當前，我國新型農村社區建設尚處起步階段，要謹防這樣的一種建設誤區，即傳統性的“以指令為導向”和“以機械模仿為導向”的建設模式。因為，新型農村社區建設的最終受益群體是農村居民，農村社區建設的主體也理應是農村居民。因此，在新型農村社區建設中，要堅持“以需求為導向”的建設模式。通過政策引導，使廣大農民把自己對新型農村社區建設的態度、情緒、想法和意見向政府表達出來，通過民主參與來實現和維護自身利益，[4]以發揮農村居民的主體作用，從而實現新型農村社區建設的可持續性。同時，由于拆除舊房、宅基地安排事關群眾切實利益，因此，在工作中堅決杜絕強制性、粗暴的工作方式，尊重農民意見，杜絕損害農民利益的行為，認真搞好分配、補償、扶貧、助弱等工作，避免“被集中、被上樓”逆反情緒的發生。

參考文獻：

[1]喬成邦.新型農村社區建設：制約因素與路徑選擇——基于政策執行的視角[J].農村經濟，2013，（4）.

[2]陳振明.政策科學——公共政策分析導論[M].北京：中國人民大學出版社， 2003.

[3]石婷婷.工業化、城市化視角下的農村宅基地改革——以臨海市為例[J].浙江學刊，2013，（2）.

[4]張君.新型農村社區建設效果調查分析：新鄉市祥和新村個案[J].山東省農業管理干部學院學報， 2011，（4）.

作者簡介：厲有國（1966—），男，羅山縣人，信陽師范學院副教授，博士，碩士生導師，主要研究馬克思主義理論。

（責任編輯：陳合營）