我國農產品質量安全發展狀況及對策

羅斌

農產品質量安全是重大民生問題，事關人民群眾身體健康和生命安全，也是重大經濟問題和社會問題，事關農業農村經濟可持續發展和全面建設小康社會目標的實現。強化農產品質量安全管理是發展現代農業、增強農產品市場競爭力、保障農產品產業健康發展和居民放心消費的重要舉措。我國農產品質量安全工作起步較晚。2001年，在我國加入世貿組織和食物中毒頻發的大背景下，國家啟動實施了“無公害食品行動計劃”，農產品質量安全工作正式納入各級政府和農業部門的重要議事日程。10多年來，黨中央、國務院高度重視農產品質量安全。2003年以來的中央一號文件和中央農村工作會議，均對農產品質量安全工作提出明確要求，將保障農產品質量安全作為一項重大任務進行部署，農產品質量安全總體水平顯著提高。

農產品質量安全工作成效顯著

近年來，農業部門始終把努力確保不發生重大農產品質量安全事件作為重要工作目標，不斷健全法律法規和政策措施，全面強化體系隊伍建設，積極開展治理整治、農業標準化、檢驗監測、評估預警及應急處置等工作，農產品質量安全取得了重大進展和積極成效。

農產品質量安全水平大幅提升。最近3年，蔬菜、畜禽、水產品全國例行監測合格率穩定保持在96%以上，2012年三類產品例行監測合格率分別達到97.9%、99.7%和96.9%，比2001年“無公害食品行動計劃”實施之前提高了30多個百分點。與此同時，安全優質農產品快速發展，形成了以無公害農產品、綠色食品、有機農產品、農產品地理標志（簡稱“三品一標”）為基本類型的格局，通過“三品一標”認證登記的農產品超過9萬個，占食用農產品商品總量的40%以上。

法律法規和監管體系不斷完善。2006年，《農產品質量安全法》正式頒布實施，對我國農產品質量安全發展具有里程碑意義。此后，國家頒布實施了《食品安全法》和與之相配套的《食品安全法實施條例》《乳品質量安全監督管理條例》，修改完善了《農藥管理條例》《獸藥管理條例》《飼料和飼料添加劑管理條例》等法律法規，發布了50種農藥、47種獸藥以及多種飼料添加劑的禁限令。同時，監管體系建設步伐明顯加快，全國所有省級農業廳局、63%的地市、48%的區縣、94%的鄉鎮已建立農產品質量安全監管機構；貫通各級的“三品一標”推進體系基本建立。

農業標準化進程快速推進。一是標準制修訂工作得到全面加強，標準范圍拓展到農產品生產全過程，截至2012年年底，共制定發布農業國家、行業標準7656項，農獸藥殘留限量2800多個，檢測方法900多項；二是在國際標準制定方面的話語權逐步提高，官方評議等國際交流合作不斷深入；三是標準推廣示范力度加大，創建農業標準化示范縣（場）591個，規劃建設“三園兩場”（標準果茶菜園、畜禽標準化規模化養殖場、水產健康養殖示范場）7288個；四是產品標準化生產水平明顯提高，“三品一標”產地面積近9.5億畝，約占全國耕地面積的49%。

檢驗監測不斷深化，風險評估正式啟動。自2001年起，我國逐步建立完善了農產品質量安全例行監測、行業普查和監督抽查制度，啟動實施了農藥、獸藥、飼料、水產品藥殘監控等監控計劃。通過國家連續兩個五年規劃的基本投資建設，部省地縣四級已建設質檢機構2273個，執法監測能力大幅提升。按照法律要求，農業部積極加強農產品質量安全風險評估工作，成立了國家農產品質量安全風險評估專家委員會，在全國范圍內規劃建立了88家農產品質量安全風險評估實驗室，開展了稻米等8大行業農產品質量安全的風險隱患摸底排查，實施了茶葉等21類產品的專項風險評估。

農產品質量安全形勢不容樂觀

由于我國所處的發展階段和農產品生產消費的客觀實際，農產品質量安全工作難度日益加大，形勢不容樂觀。

農業產業發展水平較低，問題隱患多，風險防控難。從生產條件看，農業生產經營主體小而分散，標準化水平低，生產檔案記錄制度難以落實，產地準出和質量追溯難以推行，確保農產品質量安全難度較大。從問題隱患看，農產品種類多、生產周期長、產業鏈條長、生產開放度高、影響因素復雜，產地環境、生產過程、采后處理等各環節都有可能引入風險。目前，種植業蔬菜施用限用農藥、養殖業使用“瘦肉精”和抗生素、漁業使用違禁藥物、農田重金屬污染等問題依然存在，在個別地區、個別品種上還比較突出，貯藏保鮮環節非法添加等新問題又不斷出現，風險防控難度越來越大。

公眾食品安全意識增強，社會關注度高，事態控制難。隨著人民群眾生活水平快速提高，對安全、優質、健康食品的需求越來越強勁，現在不光要吃飽，更要吃得豐富、吃得放心、吃得營養，公眾對食品和農產品的質量安全期待和要求越來越高，農產品質量安全工作容不得懈怠和閃失。同時，社會輿論對農產品質量安全的敏感度越來越高，容忍度越來越小，加之網絡、短信、微博等新媒體和傳播技術的發展和普及，全民皆能自由、輕易發表意見，各類信息均能以前所未有的速度和廣度進行傳播。一個小的農產品質量安全問題，處理不好，很容易被放大炒作或持續“發酵”，對居民消費信心造成嚴重影響，給產業發展帶來嚴重打擊。而在新媒體和新傳播技術高度發達的今天，要有效控制好事態也絕非易事。

監管體系隊伍不健全，工作手段缺乏，執法監管難。從工作基礎看，農產品質量安全監管工作起步晚、底子薄、基礎弱，很難適應新的要求，迫切需要在隊伍和手段等方面予以切實強化。從監管能力看，目前監管能力難以滿足監管職責的要求，特別是在縣鄉基層，缺管理機構、缺人員編制、缺執法條件的情況十分普遍，且越往基層能力越弱、工作手段越缺乏，急需強化監管能力建設。從保障條件看，有些地方尚未根據法律要求，將農產品質量安全工作經費納入地方財政預算，存在落實不到位的情況，迫切需要在監督抽查、檢驗監測、執法督查、風險評估、準出管理和質量追溯等方面加大投入。

加強農產品質量安全的對策與建議

經過10多年的發展，我國農產品質量安全工作取得了顯著成效，但也面臨著一些新的問題和挑戰。黨的十八大確定了居民收入倍增和全面建成小康社會的奮斗目標，對農產品質量安全提出了更高要求，也提供了難得的發展機遇。應根據新形勢和新任務，一手抓執法監管、一手抓標準化生產，著力加強監管能力建設，為努力確保不發生重大農產品質量安全事件、推動農業農村經濟持續健康發展提供堅強保障。

大力推進農業標準化。農業標準化是保障和提升農產品質量安全的治本之策，也是轉變農業發展方式和建設現代農業的重要抓手。農業標準化建設，應著重在兩個方面尋求突破：一是加快農獸藥殘留等質量安全限量標準制修訂，跟進配套制定相應的生產技術規程和檢驗檢測方法。力爭用3～5年的時間，優先建立、健全食用農產品農獸藥殘留標準體系。二是建立農業標準化生產補貼制度，對嚴格按照標準化要求生產的“三園兩場”示范基地、“三品一標”獲證單位、農業龍頭企業和合作社進行扶持，充分發揮引領和帶動作用，全面提高農業標準化生產普及率。

積極推行質量追溯管理。追溯管理是國際通行做法，具備三個重要功能：一是可以充分展示農產品良好生產過程和質量安全水平，提升產品市場價值；二是有利于強化主體責任，實現責任可追溯；三是有利于實現生產、經營、消費、監管信息對稱，提高政府監管效率和公信力。目前追溯管理已有一定的條件和基礎，法律上有明確的制度安排，部分行業和地區已有一些探索，生產者和消費者有強烈需求。但現實中全面實施追溯管理還缺乏統一的信息平臺、技術規范和激勵機制。下一步，應著重做好三項工作：一是盡快搭建國家農產品質量安全追溯公共信息平臺，為實行全國農產品質量安全信息共享奠定基礎；二是在“三品一標”企業、農業龍頭企業、農民合作社試點開展農產品質量安全追溯示范；三是設立質量安全追溯財政專項，對開展追溯的企業和基地進行激勵性補貼。力爭通過3～5年，使全國范圍內的所有獲證“三品一標”產品全部實現可追溯，50%的龍頭企業和合作社實行追溯管理。

進一步強化檢驗監測。檢驗監測是農產品質量安全執法監管的重要依據。通過近幾年的積極探索，現已基本形成以大中城市例行監測、主導產品行業普查和突出問題專項監測為主要內容的風險監測網絡，覆蓋主要產品、主要產區和主要質量安全指標。現在突出的問題是監測比例低、樣品數量少、代表性不夠，基層質檢機構運行乏力。下一步，應按照法定制度安排，擴大風險監測規模，增加監測頻次和樣品量，努力達到國務院食品安全“十二五”規劃提出的每年每萬噸3個樣品的比例；同時，大力推動各級農業部門落實本地區、本行業農產品質量安全監督抽查制度，督促生產經營者落實相關的法律責任。同時，加快完善地縣兩級質檢體系建設，強化質檢機構管理，通過培訓、練兵、考核等方式提高質檢能力，確保各類、各級監測工作協調銜接。

全面啟動風險評估。風險評估是探索未知、評價已知和營養功能評價的國際通行做法。近兩年根據法律要求，行業性和區域性的部級風險評估實驗室已規劃建立，組建了國家農產品質量安全風險評估專家委員會，2011年正式啟動風險隱患排查和專項評估，為農產品安全專項整治、標準制定、生產指導、消費引導、應急處置提供了強有力的科技支撐。目前風險評估方面存在一些突出的問題：一是風險評估技術手段相對不足，缺乏一線監控網點、專業人員和基礎數據；二是突發問題越來越復雜，應急處置經驗和能力相對不足。

風險評估應重點做好三方面工作：一是完善風險評估體系，加快建設國家農產品質量安全風險評估中心，發揮行業引領作用，同時迅速規劃延伸主產區風險評估監測站點，加強動態監控；二是抓緊編制國家農產品質量安全風險評估能力建設規劃和農產品質量安全風險評估年度計劃，對各農產品品種、不同危害因子、不同的影響環節進行深入排查和評估，真正做到對農產品質量安全家底清、底數明、風險受控；三是抓緊構建以突發事件處置為重點的預警信息平臺，實現農產品質量安全突發問題和相關輿情“及早發現、快速處置”。

穩步發展“三品一標”。“三品一標”是農產品質量安全順向推動的重要抓手和標準化生產的重要載體，也是指導生產、引導消費的重要平臺。“三品一標”追求的是源頭治理、過程管控、減量化生產、產品安全的綠色農業生產理念，是現代農業發展的基本方向，是實現高產、優質、高效、生態、安全農業生產目標的有效途徑。目前，“三品一標”已有一定生產規模和商品量，但總體上數量不足，遠不能滿足市場消費需求。下一步，應重點強化三個方面：一是加快認證進程，不斷擴大總量規模，力爭用5年左右時間，使80%的農產品生產基地通過“三品一標”產地認定，60%的上市農產品通過“三品一標”產品認證。二是加強證后監管，打擊假冒偽劣，強化品牌培育和消費引導，保持和提升品牌公信力。三是建立全國統一的“三品一標”補貼或獎勵政策，推動“三品一標”快速發展。

加快推進監管能力建設。應按照“有機構履職、有人員負責、有條件干事”的要求，抓緊完善體系隊伍，健全市縣兩級機構，充實鄉鎮專職人員，明確各級監管職責，加大培訓力度，強化能力手段。設立農產品質量安全執法監管條件建設基本項目，盡快為基層監管機構配備必要的執法取證、監督查處、交通通訊、無害化處理等設施設備。大力推動農產品質量安全監管示范縣創建，在中央財政設立基層農產品質量安全監管財政轉移支付項目，以確保地、縣、鄉三級農產品質量安全監管能依法履職，實現各級分工負責、各有側重，從生產源頭確保消費安全。

作者系農業部農產品質量安全中心副主任