關于投資項目審計處理處罰權的探討

鄭中淮

近年來，固定資產投資審計作為我國國家審計的重要組成部分受到各級政府的高度重視，成為工程建設領域監管體系不可或缺的重要一環。但是在審計實踐中，由于現行法律法規的不明確，各地在具體操作過程中，由于認識的不同，采取的處理處罰方式不同，甚至會產生審計處理處罰的盲區。

審計法明確規定：審計機關對政府投資和以政府投資為主的建設項目的預算執行情況和決算，進行審計監督。審計機關根據被審計單位的財政、財務隸屬關系或者國有資產監督管理關系，確定審計管轄范圍。由于在審計法中沒有明確規定建設項目審計的被審計單位，因此，《中華人民共和國審計法實施條例》第二十條明確規定“對前款規定的建設項目進行審計時，可以對直接有關的設計、施工、供貨等單位取得建設項目資金的真實性、合法性進行調查。”《審計署關于印發政府投資項目審計規定的通知》（審投發〔2010〕173號）中進一步明確規定：審計機關開展政府投資項目審計，應當確定項目法人單位或其授權委托進行建設管理的單位為被審計單位。在審計通知書中應當明確，實施審計中將對與項目直接有關的設計、施工、監理、供貨等單位取得項目資金的真實性、合法性進行調查。同時又規定：審計機關在法定職權范圍內對審計發現的違法違規問題進行處理處罰；對審計發現的需要追究有關人員責任的違法違紀案件線索，應當及時移送司法機關或紀檢監察等機關處理；對不屬于審計管轄范圍內的，應當依法由其他有關部門糾正、處理處罰的事項，應當移送有關部門處理。根據以上規定，在對與項目直接有關的設計、施工、監理、供貨等單位取得項目資金的真實性、合法性進行調查，需要作出處理處罰時，由于審計管轄權不同，是否列入審計計劃，處理的程序、處理的結果存在以下幾種情況：

一、與項目直接有關的設計、施工、監理、供貨等單位不屬于本審計機關管轄的，對上述單位取得項目資金的真實性、合法性進行調查，由于沒有審計管轄權，因此不管是需要追究有關人員責任的違法違紀案件線索，還是應當依法由其他有關部門糾正、處理處罰的事項，以及上述單位財務收支中違紀違規、少繳稅費等，只能是移送司法機關或紀檢監察等機關和有關部門處理，對審計發現的多計工程價款等問題，也只能責令建設單位與設計、施工、監理、供貨等單位據實結算。審計機關不能單獨出具審計報告和作出審計處理處罰。

二、與項目直接有關的設計、施工、監理、供貨等單位屬于本審計機關管轄的，由于是否列入年度審計計劃，存在以下兩種情況：

1.沒有列入年度審計計劃。上述與項目直接有關的設計、施工、監理、供貨等單位雖然屬于本審計機關管轄，但是由于沒有列入年度審計計劃，審計機關不能單獨出具審計報告和作出審計處理處罰。在沒有列入年度審計計劃時，其處理方式與沒有審計管轄權相同，只能是移送司法機關或紀檢監察等機關和有關部門處理。

2.列入本審計機關年度審計計劃。上述與項目直接有關的設計、施工、監理、供貨等單位既屬于本審計機關管轄，也列入年度審計計劃，由于審計組不同、審計時間不同，也存在兩種情況：

一是建設項目審計在前，對上述設計、施工、監理、供貨等單位需要作出處理處罰的，理論上在審計機關內部可以協調，將需要作出審計處理處罰的事項交由執行審計上述設計、施工、監理、供貨等單位的審計組，由相應的審計組按程序、按規定作出相應的處理處罰決定。上述分析只是在理論上成立，事實上由于審計組分屬審計機關內部不同部門，內部協調是否能夠完全到位，能否在兩個審計組之間無縫對接，審計實踐中很難做到，特別是審計機關的層級越高越難做到。

二是建設項目審計在后，當年審計計劃安排的上述設計、施工、監理、供貨等單位的審計事項已經執行完畢，審計機關已經按規定出具了審計報告和審計決定。但是在對建設項目實施審計并調查與項目直接有關的設計、施工、監理、供貨等單位取得項目資金的真實性、合法性的過程中，發現上述單位存在已經出具的審計報告和審計決定外的審計機關法定職權范圍內可以處理處罰的違法違規問題，由于計劃已經執行完畢，對建設項目實施審計的審計組則不能出具審計報告和審計決定，也即不能在審計機關法定職權范圍內對上述單位的違法違規問題作出處理處罰，只能移送司法機關或紀檢監察等機關和有關部門處理。

根據上述分析可以看到，是否列入審計機關的年度審計計劃，是審計機關是否能夠直接按照法定職權對審計發現的違法違規問題進行處理處罰的關鍵。事實上，在審計實踐中，不管是否列入審計計劃，對建設項目直接有關的設計、施工、監理、供貨等單位都不能直接處理處罰，不管是否是本審計機關審計管轄，均只能移送，審計管轄權讓位于審計計劃，審計管轄權、審計處理權均未落實。

產生上述問題的原因主要是投資項目參與單位眾多、經濟成分、隸屬關系層次復雜，模糊了人們的視覺。歸根到底，參與投資項目建設的單位無非是合同關系或者是行政審批管理關系，但主要以合同作為紐帶相互聯系，并以合同作為分配工作、劃分權力和責任關系的依據。項目參與方之間在此建設過程中的協調主要通過合同、法律和規范實現。但無論合同關系或者是行政審批管理關系，都不能游離于被監督之外。事實上，審計法定處理處罰權讓渡于審計計劃管理不是審計立法的本意。《審計法》第四十六條規定對被審計單位違反國家規定的財務收支行為，審計機關在法定職權范圍內，依照法律、行政法規的規定，區別情況采取處理措施，并可以依法給予處罰。《中華人民共和國國家審計準則》也規定屬于審計職權范圍的，直接提出處理處罰意見，不屬于審計職權范圍的，提出移送處理意見。審計法實施條例起草小組編寫的《新〈審計法實施條例〉解讀》在談到如何理解與把握審計機關處理處罰權時也明確提出，應當主要以已明確審計機關為執法主體的具體法律、行政法規的規定作為作出審計決定的法律依據。必要時，其他有關財政收支、財務收支的法律、行政法規，也可以成為審計機關作出審計決定的法律依據。當然，上述審計處理的種類僅限于《審計法》第四十六條規定的處理種類，處罰的種類僅限于《審計法實施條例》第四十九條第一款規定的警告、罰款和沒收違法所得等種類。

另一方面，一個建設項目的組織者或法人，主要從事的是建設規劃、計劃、設計、征地、施工、監理、材料供應、設備采購、資金供應等協調工作，不從事形成建設項目實體的具體工作。對建設項目的審計必然涉及上述相關單位，因此《審計法》規定“審計機關對政府投資和以政府投資為主的建設項目的預算執行情況和決算，進行審計監督”，而不是審計機關對政府投資和以政府投資為主的建設項目的法人，進行審計監督。審計法規定的是建設項目的預算執行情況和決算，實際上包含建設項目設計、施工、監理、供貨等從業單位。這種監督，從立法者的初衷來看，希望審計機關對建設項目審計監督在法定職權范圍內，緊緊圍繞項目資金進行。雖然新修訂的《審計法實施條例》將審計機關對上述建設項目設計、施工、監理、供貨等相關單位的監督范圍和方式，從原來對單位的財務收支的審計調整為對其取得建設項目資金的真實性、合法性的調查，我們不去探討新修訂的《審計法實施條例》是否符合《審計法》的本意，但這種修訂本身也沒有改變對上述單位的監督含義。因此，可以理解為在建設項目列入審計計劃的同時，參與項目建設的各從業單位，自然也就被列為審計監督對象。既然是審計監督，只要是在審計機關在法定職權范圍內，對具有審計管轄權的建設項目從業單位就具有處理處罰權，而不受計劃權限的約束。

（作者單位：江西省審計廳）