對我國征收和拆遷制度的思考

李婷

摘 要 本文從明確征收與拆遷的語義入手展開討論，然后總結(jié)征收問題中應(yīng)該予以澄清兩個基本的問題。從上述理論出發(fā)，進而對體現(xiàn)在當(dāng)前社會中的一些具體問題進行了思考。

關(guān)鍵詞 征收 拆遷 利益沖突

中圖分類號：D922 文獻標(biāo)識碼：A

一、關(guān)于征收與拆遷的語意

（一） 關(guān)于“征收”。

《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第十條：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。”

《中華人民共和國物權(quán)法》（以下簡稱《物權(quán)法》）第四十二條：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。”

可見，“征收”一詞是以憲法和人大立法明確規(guī)定為依據(jù)的，且專門針對將集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)的事項，是一種改變物權(quán)歸屬的公權(quán)力行為。

（二） 關(guān)于“拆遷”。

《憲法》、《物權(quán)法》、《城市房地產(chǎn)管理法》都確認：對私人財產(chǎn)只能“征收或征用”。然而，現(xiàn)有法律層級較高的法律檔有5件行政法規(guī)、9件司法解釋仍是以“拆遷”為基礎(chǔ)建立。在這些法律檔中，“拆遷”一詞無一例外地與“房屋”聯(lián)系在一起，而并未對房屋建在集體土地上還是國有土地上加以區(qū)分。其中，將“拆遷”一詞賦予強大公權(quán)力色彩的法律檔莫過于2001年的《城市房屋拆遷管理條例》（以下簡稱《拆遷條例》）。

且“拆遷”一詞，直白地講述了當(dāng)集體土地被國有化以及單位和個人的房屋被國有化之后的命運，但“拆遷”卻并不是一個法律詞匯，它不能準(zhǔn)確地彰顯法律意義。

（三） 現(xiàn)狀。

2011年1月19日，《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱：《征收與補償條例》）頒布施行。我認為《征收與補償條例》可以看做是對“拆遷”一詞的正式放棄。《征收與補償條例》在標(biāo)題中使用的正是“征收”一詞，而非2001年《拆遷條例》當(dāng)中的“拆遷”。我認為非常合理，因為“拆遷”本質(zhì)上源于政府對居民房屋所占用之土地的產(chǎn)權(quán)的征收，其法律效力亦附屬于征收而存在。具體而言，拆遷的主體、程序、補償、產(chǎn)權(quán)變更等諸多重要問題均由征收制度決定。

二、我國現(xiàn)行征收制度的關(guān)鍵性理論問題

（一）征收的性質(zhì)及其應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則。

目前我國的征收實質(zhì)上是一種行政征收。行政征收，是指行政主體憑借國家行政權(quán)力，根據(jù)國家和社會公共利益的需要，依法向行政相對人強制、無償?shù)卣骷欢〝?shù)額的金錢或?qū)嵨锏男姓袨椋哂袕娭菩裕瑹o償性，法定性。征收行為或房屋的拆遷行為構(gòu)成行政征收法律關(guān)系。

正因為征收的行政行為屬性，我認為至少應(yīng)遵循行政行為的基本原則，也即：依法行政原則、合理性原則、程序正當(dāng)原則、便民高效原則、誠實守信原則。即：征收應(yīng)該遵循法定的職權(quán)和程序、充分考慮具體情況之后以最大限度地減少損害為原則進行。

（二） 征收強烈的利益對抗性。

對于適應(yīng)了定居生活的人類而言，幾乎沒有什么比能夠維持自己穩(wěn)定的生活數(shù)據(jù)即財產(chǎn)更為重要了。而征收制度要剝奪的恰恰正是這項權(quán)利，因而就表現(xiàn)為公權(quán)力與個人之間強烈的利益沖突。而當(dāng)前個人力量弱小到無法抵抗公權(quán)力，于是，為了捍衛(wèi)在個人眼中幾乎是生存基礎(chǔ)的土地和房屋，才出現(xiàn)了個人以血肉之軀憤然抵抗的事件。因而合理地處理個人利益與公共利益應(yīng)該永遠是征收制度不衰的主題。

三、結(jié)合《征收與補償條例》對征收當(dāng)中雙方利益的沖突解決的分析

（一） 征收的前提——公共利益應(yīng)盡可能的明確。

《征收與補償條例》第八條采用列舉式對“公共利益”進行了界定，共七項，但其中第五項“為改善城市居民居住條件，由政府組織實施的危舊房改造的需要”引發(fā)了不小的爭議。且不論舊危房改造中難免會有開發(fā)商的涉足，單就“舊危房改造在多大程度上能歸屬于公共利益”就是一個頗難論證的問題。

公共利益不僅需要列舉式的羅列，它還需要一種有明確標(biāo)準(zhǔn)的描述性定義，以便于當(dāng)新的社會現(xiàn)實出現(xiàn)或者疑難案例出現(xiàn)時有一個可供界定的標(biāo)準(zhǔn)。而且在這個問題上，針對我國的現(xiàn)實，首要的是將商業(yè)利益排除在外。

（二） 補償標(biāo)準(zhǔn)——從替換和補償金說起。

就目前情況而言，對房屋的征收主要有兩種補償方式：貨幣補償和房屋置換。

對于房屋置換而言，主要是解決房屋在置換前后的面積、便利程度等方面的問題。對于房屋置換導(dǎo)致的住房條件下降予以相應(yīng)的補償即可，另外是過渡期間費用的償付問題。而對于貨幣補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，向來是爭論不休的問題。

《征收與補償條例》對貨幣補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是“貨幣補償?shù)慕痤~，根據(jù)被征收房屋的區(qū)位、用途、建筑結(jié)構(gòu)、新舊程度、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場評估價格確定。”，然而眾多的專家卻仍然擔(dān)心這樣的標(biāo)準(zhǔn)不足夠防止類似釘子戶事件的發(fā)生。因為，拿到貨幣補償并不是最終目的，最終被拆遷的居民還是需要解決住房問題。如果因為住戶住房破舊而導(dǎo)致評估數(shù)額過低，就仍然無法使失去住房的居民在現(xiàn)在的條件下獲得一套住房，而生活質(zhì)量不受太大的影響。因而，當(dāng)前房屋的估價是否應(yīng)該成為貨幣賠償?shù)臎Q定性標(biāo)準(zhǔn)值得商榷。

（三） 強制拆遷的適用應(yīng)嚴格限制其措施。

強制拆遷首先并不是一個貶義詞，只是強制拆遷的手段有可能成為被詬病的對象。因為任何行政行為必然會以其背后強大的國家機器能做后盾，在必要的時候以其強制力保證行政行為的實施。然而在強制力顯現(xiàn)的時候，如何同時體現(xiàn)對行政相對人的人權(quán)的保障和尊重。

《征收與補償條例》中先補償后強拆的規(guī)定是個很大的進步。同時其二十七條規(guī)定：“房屋征收部門及其委托的單位不得采取中斷供水、供熱、供氣、供電等方式實施搬遷。任何單位和個人不得以暴力、脅迫以及其他非法手段實施搬遷。”仍然是比較具體的規(guī)定，一個抽象的原則仍未建立。□

（作者單位：湖北省恩施市人民檢察院）

參考文獻：

[1]王福泉：《論城市房屋拆遷對弱勢群體利益保護的立法缺陷》，載《學(xué)術(shù)交流》2006年第9期.

[2]羅納德？德沃金、信春鷹、吳玉章譯：《認真對待權(quán)利》，41頁，中國大百科全書出版社，1998.