常德市土地整治戰(zhàn)略研究

楊翊鈞

摘 要 目前，土地整治工作正處于重要的戰(zhàn)略機遇期，但土地利用形勢卻不容樂觀，保護耕地和保障發(fā)展用地正面臨前所未有的壓力和挑戰(zhàn)，迫切需要從戰(zhàn)略的角度上來開展土地整治研究，以便更好地服務(wù)于保護耕地、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)與社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。本研究基于SWOT分析方法，揭示了常德市土地整治的戰(zhàn)略背景，根據(jù)土地整治戰(zhàn)略設(shè)計的背景與思想，提出了市域?qū)用嫔贤恋卣蔚膽?zhàn)略重點，并根據(jù)土地整治的基本原則，提出了一系列措施來保證戰(zhàn)略的實施。本研究有利于保證土地整治規(guī)劃與經(jīng)濟社會發(fā)展需要相協(xié)調(diào)，有利于土地整治規(guī)劃的有效實施。

關(guān)鍵詞 土地整治 土地流轉(zhuǎn) 農(nóng)村土地

引言

土地整治是指對宜耕未利用地進行開發(fā)，對“田、水、路、林、村”實行綜合整治，對歷史遺留工礦廢棄地和自然災(zāi)害損毀地進行恢復(fù)利用，以提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，提高土地利用率，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境的活動，是土地整理、土地開發(fā)、損毀土地復(fù)墾的統(tǒng)稱。

土地整治戰(zhàn)略研究是土地整治規(guī)劃的重要內(nèi)容，重點在于確立規(guī)劃的戰(zhàn)略思想及戰(zhàn)略重點。從以往的規(guī)劃來看，對土地整治的戰(zhàn)略研究不夠深入，致使土地整治規(guī)劃與經(jīng)濟社會發(fā)展需求錯位，從而使土地整治規(guī)劃難以真正有效的實施。因此，制定有利于促進城市化進程、有利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、有利于生態(tài)環(huán)境建設(shè)的土地整治戰(zhàn)略，不僅對協(xié)調(diào)土地各利益相關(guān)方面格外重要，而且對推進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展具有非常重要的現(xiàn)實意義。

一、區(qū)域概況

本研究范圍為常德市行政區(qū)域內(nèi)全部縣市區(qū)。市域?qū)僦衼啛釒虮眮啛釒н^渡的濕潤季風(fēng)氣候；市域地貌類型多樣，以平原為主，山、丘、崗、湖兼有；市域水系發(fā)育，河網(wǎng)密布，市域土壤類型多樣；2012年，全市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入16638元，農(nóng)民人均純收入5935元。

二、土地整治戰(zhàn)略的SWOT分析

（一）土地利用戰(zhàn)略的SWOT分析方法

SWOT分析是戰(zhàn)略研究的一種最常用的分析方法， 由20 世紀(jì) 80 年代由美國舊金山大學(xué)管理學(xué)教授韋里克提出[3]。常規(guī)的SWOT分析方法，不能滿足系統(tǒng)分析的需求。筆者在分析常德市土地利用現(xiàn)狀及其存在的問題基礎(chǔ)上，將土地整治戰(zhàn)略分析改進為SWOT要素分析和戰(zhàn)略體系制定二個方面，以期能夠制定更加科學(xué)的、合理的、符合區(qū)域特點的土地整治戰(zhàn)略。

（二）土地整治戰(zhàn)略分析

1、土地整治戰(zhàn)略SWOT要素分析

內(nèi)部條件分析

（1）內(nèi)部因素的篩選

根據(jù)常德市域內(nèi)的自然環(huán)境條件、經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r、土地利用狀況、土地整治進展等方面來分析內(nèi)部條件（表1）。

（2）內(nèi)部因素的評價

內(nèi)部因素評價矩陣是目前對內(nèi)部因素進行分析的一種有效工具，其做法是從優(yōu)勢和劣勢兩個方面找出影響土地整治戰(zhàn)略實施的關(guān)鍵因素，根據(jù)各個因素影響程度的大小確定權(quán)重，再按土地整治戰(zhàn)略對各關(guān)鍵因素的有效反映程度對各關(guān)鍵因素進行評分，最后算出土地整治戰(zhàn)略內(nèi)部條件的總加權(quán)分數(shù)。

具體來講，內(nèi)部因素評價矩陣可以按如下五個步驟來建立。一是列出在內(nèi)部分析過程中確定的關(guān)鍵因素。二是給每個因素賦權(quán)重，其數(shù)值范圍由0.0到1.0。三是對各因素進行評分。1分代表重要弱點，2分代表次要弱點，3分代表次要優(yōu)勢，4分代表重要優(yōu)勢。四是用每個因素的權(quán)重乘以它的評分，即得到每個因素的加權(quán)分數(shù)。五是將所有因素的加權(quán)分數(shù)相加，得到區(qū)域土地整治戰(zhàn)略內(nèi)部條件的總加權(quán)分數(shù)。

根據(jù)前述的內(nèi)部因素及其權(quán)重與加權(quán)分數(shù)的計算方法，構(gòu)建常德市土地整治戰(zhàn)略內(nèi)部條件IFE矩陣（表2）。

通過計算可知，常德市土地整治戰(zhàn)略內(nèi)部條件因素的總加權(quán)得分2.7289。這說明常德市土地整治工作較好的把握了各項內(nèi)部條件的因素，發(fā)揮了主觀能動性，調(diào)動了內(nèi)部優(yōu)勢。同時，這種優(yōu)勢也不是很明顯，因此，需要進一步對市域土地整治戰(zhàn)略進行深入研究，通過改造劣勢，提升現(xiàn)有優(yōu)勢，全面推進市域土地整治。

外部條件分析

（1）外部因素的篩選

外部因素一般包括經(jīng)濟、社會、文化等方面的信息。根據(jù)常德市的實際，列出常德市土地整治外部條件的因素（表3）。

（2）外部因素的評價

外部因素評價矩陣是一種對外部條件因素進行分析的工具，其做法是從機遇和挑戰(zhàn)兩個方面找出影響土地整治未來發(fā)展的關(guān)鍵因素，根據(jù)各個因素影響程度的大小確定權(quán)重，再按土地整治對各關(guān)鍵因素的有效反應(yīng)程度對各關(guān)鍵因素進行評分，最后算出土地整治的總加權(quán)分數(shù)，其計算方法和計算步驟與內(nèi)部因素評價矩陣相同。

根據(jù)前述的外部因素及其權(quán)重與加權(quán)分數(shù)的計算方法，構(gòu)建常德市土地整治戰(zhàn)略外部條件矩陣（表4）。

通過計算可知，常德市土地整治戰(zhàn)略外部條件因素的總加權(quán)得分2.1048。這表明常德市土地整治在利用外部機會和回避外部威脅方面水平較低，深入研究制定符合常德市實際情況的土地整治戰(zhàn)略十分必要和緊迫。

2、土地整治戰(zhàn)略分析

在分析常德市土地整治戰(zhàn)略實施的內(nèi)、外部條件因素的基礎(chǔ)上，運用SWOT矩陣對常德市土地整治進行戰(zhàn)略制定。通過對常德市土地整治戰(zhàn)略SWOT矩陣分析（表5），SO戰(zhàn)略方案是比較符合常德市土地整治實際情況的。

三、土地整治戰(zhàn)略及基本原則

根據(jù)常德市的自然與經(jīng)濟社會條件、土地利用條件、土地整治進展及其成效，結(jié)合市域經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略、土地利用戰(zhàn)略和土地整治戰(zhàn)略背景，制定常德市土地整治戰(zhàn)略。

（一）戰(zhàn)略方針

以增加耕地面積、提高耕地質(zhì)量 、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境為目標(biāo)，重點開展集中連片的綜合整治，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。

（二）戰(zhàn)略重點

根據(jù)土地整治戰(zhàn)略設(shè)計的背景與思想，提出了市域?qū)用嫔贤恋卣螒?zhàn)略重點。

1、大力推進以建設(shè)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田為重點的農(nóng)用地整治，提高耕地綜合生產(chǎn)能力。

按照因地制宜、改善條件、提高質(zhì)量的要求，大力推進以建設(shè)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田為重點的農(nóng)用地整治，積極開展集中連片土地平整等建設(shè)；引導(dǎo)建設(shè)用地從基本農(nóng)田保護區(qū)退出，促進基本農(nóng)田集中布局。

2、穩(wěn)步推進農(nóng)村建設(shè)用地整治，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。

按照布局優(yōu)化、節(jié)約集約用地的原則，合理安排農(nóng)村居民點等各類用地。以 “空心村”、“危舊房”改造和鄉(xiāng)村企業(yè)用地整理為重點，適度調(diào)整布局分散的自然村落，努力提高農(nóng)村建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平；通過統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建、統(tǒng)規(guī)自建等方式，加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施配套建設(shè)。

3、積極開展損毀土地復(fù)墾，促進土地合理利用和生態(tài)環(huán)境改善。

加大歷史遺留損毀土地的復(fù)墾力度，全面實施生產(chǎn)建設(shè)新?lián)p毀土地的復(fù)墾，及時復(fù)墾自然損毀的土地，完善損毀土地復(fù)墾質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)，加強損毀土地復(fù)墾監(jiān)測監(jiān)管，推進土地生態(tài)環(huán)境整治，不斷提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

4、積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，促進農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收。

通過土地整治，促進農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向規(guī)模經(jīng)營發(fā)展。立足區(qū)域特色，調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，著力推廣應(yīng)用農(nóng)業(yè)新技術(shù)，建設(shè)優(yōu)質(zhì)、高產(chǎn)、高效、生態(tài)、安全的農(nóng)產(chǎn)品基地。重點扶持龍頭企業(yè)和專業(yè)合作組織，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平，確保農(nóng)民持續(xù)增收。

（三）基本原則

根據(jù)土地整治的指導(dǎo)思想與戰(zhàn)略重點，提出以下土地整治的基本原則。

1、堅持以建設(shè)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田為重點

為貫徹“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策與保障國家糧食安全，市域土地整治以加快建設(shè)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田為重點，大力開展連片土地平整、農(nóng)田水利、田間道路和農(nóng)田防護林等建設(shè)，確保耕地面積有增加，耕地質(zhì)量有提高。

2、堅持以促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為導(dǎo)向

要堅持嚴格的節(jié)約用地制度，促進農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，促進新農(nóng)村建設(shè)和城鎮(zhèn)化發(fā)展；要加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高農(nóng)業(yè)集約化水平；要加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，提高節(jié)約集約用地水平，優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

3、堅持以切實維護農(nóng)民權(quán)益為出發(fā)點

要充分尊重農(nóng)民意愿，堅持群眾自愿、因地制宜、量力而行、依法推動。要依法維護農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的主體地位，依法保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和受益權(quán)。

四、土地整治戰(zhàn)略實施保障措施

建立健全土地整治管理機制，完善土地整治投入機制，開展農(nóng)村土地確權(quán)工作，創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制，確保土地整治戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)。

（一）建立健全土地整治管理機制

根據(jù)土地整治的特點，建立健全土地整治管理機制，逐步完善“政府主導(dǎo)、國土搭臺、部門聯(lián)動、公眾參與、整體推進”的土地整治工作機制。

（二）完善土地整治投入機制

探索建立財政專項補助和整合部門資金相結(jié)合的（表5）

資金投入機制與政府主導(dǎo)下的農(nóng)村土地整治投融資機制。將新增建設(shè)用地有償使用費等相關(guān)資金集中起來，作為土地整治專項資金。同時，統(tǒng)籌利用其他各類涉農(nóng)資金，綜合發(fā)揮各類資金的疊加效益。除政府資金外，還可開辟多元化投資渠道，推進土地整治的產(chǎn)業(yè)化和社會化。

（三）開展農(nóng)村土地確權(quán)工作

以國家第二次土地調(diào)查形成的農(nóng)村集體土地所有權(quán)數(shù)據(jù)資料為依據(jù)，加快推進土地確權(quán)登記發(fā)證工作，做到產(chǎn)權(quán)清晰、界址清楚。土地整治新增的耕地和整理出的建設(shè)用地，應(yīng)及時進行土地登記并頒發(fā)權(quán)利證書。土地整治項目竣工驗收后土地權(quán)屬界線等發(fā)生改變的，應(yīng)及時開展土地變更調(diào)查和辦理變更登記，保持地籍資料的現(xiàn)勢性。

（四）創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制

鼓勵引導(dǎo)規(guī)范耕地承包經(jīng)營權(quán)、林地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)依法流轉(zhuǎn)。按照“依法、自愿、有償”的原則和“不改變土地集體所有性質(zhì)、不改變土地用途、不損害農(nóng)民土地承包權(quán)益”的原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。積極探索符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得的集體建設(shè)用地使用權(quán)，采取出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、作價入股等方式依法有償使用和流轉(zhuǎn)的機制。

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（作者單位：湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院）