我國公益訴訟制度之主體探析

孫利利 李貝貝

摘 要 公益訴訟在我國自1996年發端以來，逐漸被視為在社會資源分配中承擔損失者的代言人，其作為維護社會公益和弱勢群體的有效工具，日益得到理論界和司法機關的重視。2013年新修訂的《民事訴訟法》新創了公益訴訟制度，是我國民事訴訟立法上巨大的突破，但該規定對于公益訴訟中原告資格的定位相對模糊，成為其實施的主要障礙。本文重點探討公益訴訟主體資格的認定，希望能為我國民事公益訴訟的完善提供智力支持。

關鍵詞 公益訴訟 主體資格 有關組織 公民

近年來，從最初的公民個人邱建東訴公用電話亭案，到以檢察機關提起的維護國有資產流失案件，再到后來不斷出現的群體性糾紛案件，表明公益訴訟已進入司法領域以及人們的社會生活之中。本文主要對此問題進行分析，從我國檢察機關、有關組織以及公民個人三個方面論述了我國公益訴訟制度主體資格認定問題。

一、公益訴訟的概念和類型

公益訴訟（Public Interest Litigation），從字面上理解，是指維護公共利益的訴訟。對其涵義理論界存在較大的爭議，比較成熟的觀點主要有兩種：第一種觀點認為，公益訴訟是指為了維護國家和社會公共利益而提起的訴訟。其主體只能是國家機關，在我國就是檢察機關代表國家提起；第二種觀點認為，公益訴訟是指任何組織和個人都可以根據法律法規的授權，對違反法律，侵犯國家利益、社會公共利益的行為，向法院起訴以追究違法者法律責任的訴訟，它是法院在當事人及其參與人的參加下，按照法定程序，依法對個人或組織提起的違法侵犯國家利益、社會公共利益的訴訟進行審理并判決，以處理違法行為的活動。

綜合上述觀點，以及新修訂的《民事訴訟法》？第五十五條之規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟”，我們將公益訴訟界定為：有關機關和組織依據法律授權，對侵害或威脅環境、眾多消費者合法權益等社會公益的行為向法院提起訴訟，由法院依法進行處理的司法活動。

公益訴訟目前主要有以下兩種大的類型：第一種類型：當事人的訴訟請求具有公益性。維護公共利益的目的是公益訴訟區別于私益訴訟的標準，非以公益為目的的訴訟就不是公益訴訟。這種公益訴訟又有三種類型：一是純公益訴訟即當事人的訴訟請求完全以公共利益為內容，如云南鉻渣污染公益訴訟案；二是半公益訴訟即當事人的訴訟請求包括了公益和私益兩部分，如訴當當網違約案；三是擴散性利益公益訴訟即當事人的訴訟請求超越了當事人的個人利益形成對擴散性利益的維護。第二種類型：原告方的訴訟請求不涉及公益內容，但也沒有個人的、專屬性的利益。如近年來濟南市民政部門以自己的名義提起的維護無名氏利益的公益訴訟案件，為無名氏受害者索賠，維護了無名氏的尊嚴，彰顯了對社會弱勢群體的權益的保護。

二、我國公益訴訟的發展

1、新法頒行前的情況

1996年1月，福建市民丘建東狀告郵電局多收他0.6元，索賠1.2元的“一塊二官司案”成為“中國公益訴訟第一案”。從此到2003年，屬于我國公益訴訟的萌芽準備階段。理論界對公益訴訟關注度不高，理論研究不成熟；實務界對公益訴訟的提起多是自發的、零散的，未形成系統的訴訟平臺；2003年黨的十六大報告強調加強法律援助，關注弱勢群體利益，維護社會公正，之后公益訴訟得到整體發展，理論體系日趨成熟，相關組織機構不斷涌現，公益訴訟成為各大媒體爭相報道的熱門話題，公益訴訟已形成了一種社會氛圍，得到較快的發展。就整體看，中國公益訴訟在此階段的發展狀況令人欣慰，在短短的十幾年間里，我國的公益訴訟就從事的人員、組織、所取得的成果以及社會影響力等方面來看，發展得比較迅速，已經形成一種多層次、多架構、多方協同的公益性活動。

2、新法頒行后的情況

2012年，公益訴訟寫入《民事訴訟法》，從而成為我國的公益訴訟元年。新修訂的《民事訴訟法》對提起公益訴訟的主體“法律規定的有關組織”界限不明；民訴法修正案對主體的規定由“有關社會團體”、“法律規定的有關社會團體”變更為“法律規定的有關組織”，而且給人民法院出了“民間環保組織是否屬于法律規定的有關組織”這樣的難題。立法規定不明在一定程度上抑制了公益訴訟的發展，公益訴訟主體資格的認定問題成為公益訴訟的重大問題。

2013年是公益訴訟“合法化”的第一年，但近半年來公益訴訟案件并沒有像人們期待的那樣增加。我國目前的公益訴訟仍處于低潮期，根本原因在于法律對主體規定不明確，立案難，勝訴也難，影響了原告的訴訟積極性。可見進一步明確法律對民事公益訴訟的相關規定特別是主體資格的認定是相當迫切和重要的。

三、我國公益訴訟主體資格的探討

1、法律規定的有關機關

檢察機關提起民事公益訴訟的制度在公益訴訟體系中占據著重要位置，并具有悠久的歷史。在我國，檢察機關是指人民檢察院，是我國的法律監督機關，賦予其提起公益訴訟主體資格已在國內外各界達成共識。其主要法理是“檢察總長職權的雙重性”，指檢察總長代表國家提起所有的訴訟，并且參加涉及一般公共利益的訴訟活動。

檢察機關主要通過抗訴的方式對民事公益訴訟進行法律監督，很難最大程度的發揮其作用。如果明確建立檢察機關在民事公益訴訟中的當事人主體地位，充分肯定檢察機關參與訴訟活動，將有助于檢察機關更加有效的維護社會公益利益。

2、法律規定的有關組織

依新《民事訴訟法》第五十五條之規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”在這里如何界定“法律規定的有關組織”的范圍至關重要。

據權威統計顯示，至2011年在民政部門登記的社會組織有 462000 多個，其中 25 萬左右是“社會團體”，約 20 萬是“民辦非企業單位”，還有 2000 多個是基金會。據了解，目前民間公益組織大部分是“民辦非企業單位”身份，即便是規模較大的環保組織“自然之友”、“綠家園”等也均是“民非”。可見如果將“法律規定的有關組織”狹義的規定為依據社團登記管理條例定義的“社會團體”，即官辦的社會組織，那么大批的民辦非企業單位組織都將被排除在公益訴訟之外，這對推進我國公益訴訟進程的工作是有弊而無利的。

結合司法實務，我們對“法律規定的有關組織”的確定不宜過于嚴格，應從以下幾個方面來把握：一是合法性條件：依法設立或者登記備案；二是事實條件：符合社會組織章程目的和業務范圍，長期實際專門從事保護公益事業；三是人員要件：須配備專職的專業技術人員及相關的法律專業人員；最后是提起公益訴訟的有關要件：提起的訴訟符合其章程規定的設立宗旨、服務區域、業務范圍。

3、公民個人

公益訴訟制度入法后沒有重視公民個人在公益訴訟中的作用，而且此次民訴法大修也未將公民個人作為公益訴訟主體，實為立法的不足。我國《憲法》第二條規定：“中華人民共和國的一切權利屬于人民，人民依照法律的規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟和文化事務，管理社會事務。”公民個人通過針對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為提起公益訴訟，實現對國家和社會事務的管理，才能體現公民的主人翁地位。在大多數公益訴訟中，公民都是直接受害者，其利益與社會公共利益休戚相關，特別是侵害消費者合法權益案件。我們認為，只有賦予公民個人提起公益訴訟的原告資格，形成一種規則和一種市場監督機制，才能夠更大化的發揮公益訴訟的價值。此外，賦予公民個人有條件地提起公益訴訟，可以彌補行政執法機關、法律監督機關和公益組織保護公共利益的不足。比如，國家機關和有關組織可能易受其他利益方的干涉等，不愿提起公益訴訟，致使公益訴訟制度無法運轉。

當然公民個人不能任意運用公益訴訟來實現所謂的“維權”，否則很可能會產生濫訴現象，浪費訴訟資源。因此我們建議，在法律層面須給以公民個人提起公益訴訟的主體資格一定的限制，例如：在環境侵權案中，要求公民個人出示證明該污染環境的行為給自己造成了事實上的侵害；在侵害消費合法權益案中，要求公民個人出示證明該消費行為與自己的損害之間存在因果聯系等。

我認為公益訴訟的典型意義就在于通過個案推動社會進步。案件無論勝敗，重點是問題已經由理性的方式被提出來讓大眾所感知，用個案來觸動制度的不足。通過訴訟的方式，讓大家來思考這個不足，在思考的過程中，人們逐漸意識到存在的問題并有所觸動后，就會有一個逐步改良的過程。另外，目前我國的確認之訴的范圍只能是確認法律關系是否存在，不能直接確認某個行為是否違法，如果我們擴大了這個確認范圍，對違法行為的認定一旦進入判決主文，就能產生既判力。這樣至少產生兩個作用：一是為行政機關處罰該違法行為奠定基礎；二是后來的訴訟者可以直接主張爭點排除，為以后的訴訟掃清障礙。

四、結束語

公益訴訟制度有助于實現以司法權力制約行政執法權力，以人民主權制約國家權力，從而避免由于權力集中而出現的人治局面。建立和完善公益訴訟制度，通過人民提起的訴訟，由司法機關依法對違法行為作出裁決，以維護法律的嚴肅性和權威性。與私益訴訟相比，公益訴訟的公益性、起訴主體的廣泛性以及判決影響的廣泛性等特征，能夠彌補國家維護公共利益過程中的不足，防止侵害環境等社會公益行為不良后果的擴大。在完善我國公益訴訟的過程中，可以選擇在程序法立法中集中規定公益訴訟使用的特殊規則，包括公益訴訟以何種方式啟動，明確公益訴訟提起的主體，以及這些提起的主體的資格應由誰來決定、如何決定，舉證責任如何分配，訴訟費用如何承擔等。

基金項目：本文為2012年度西藏民族大學生創新創業訓練計劃項目（MY2012050）：“關于現行民事訴訟法的調查報告”的階段性研究成果。

（作者單位：西藏民族學院法學院）