試析公安派出所職能的整合

徐丹陽

摘 要 公安派出所作為一種基層行政組織，其職能設(shè)置亦須符合行政效率原則，既要力求精簡，又要與其他機(jī)關(guān)合理分工配合，以最大限度提升派出所的效能。公安派出所職能設(shè)置不僅必須根據(jù)行政任務(wù)的種類和范圍而定，而且必須考慮警察組織的職能特點(diǎn)。

關(guān)鍵詞 公安派出所 職能 立法

一、公安派出所在履行現(xiàn)有職能中存在的問題及原因

公安派出所目前的三大類職能設(shè)置并非完全合理，實(shí)踐中存在一系列問題。主要表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：

關(guān)于行政管理職能。首先，當(dāng)前治安管理在取消行政審批后大量工作從事前監(jiān)管轉(zhuǎn)移到事中監(jiān)督、事后查處上來，而這種監(jiān)管責(zé)任必須由派出所承擔(dān)。從內(nèi)部管理體制上來說，派出所是縣、局的派出機(jī)構(gòu)，行政處罰權(quán)力有限，常常會(huì)處于管與不管兩難的境地。對(duì)派出所來說，既無法定授權(quán)，也沒處罰手段。一旦出現(xiàn)問題，則會(huì)被追究轄區(qū)治安管理責(zé)任。其次，查處治安行政案件是公安派出所的一項(xiàng)重要職責(zé)，也是衡量派出所工作的重要標(biāo)準(zhǔn)。但在實(shí)際執(zhí)法中，治安案件的查處程序復(fù)雜，內(nèi)容越來越多。派出所的治安處罰權(quán)卻有限，治安案件查處和行政執(zhí)法工作難度也越來越大，執(zhí)法程序中存在很多問題。

關(guān)于刑事偵查職能，目前存在的主要問題是：派出所承擔(dān)刑事偵查職能的范圍不明確，與安全保衛(wèi)部門，尤其是刑偵部門的工作界限不明確。因此實(shí)踐中各地做法存在很大差別，一些地方的派出所承擔(dān)了過多的刑事偵查任務(wù)，工作重心偏移，另一些地方的派出所卻正好相反，對(duì)刑偵工作不愿配合，還有一些地方則探索將刑偵部門并入派出所，統(tǒng)一執(zhí)法。這種混亂的狀況顯然有違依法組織原則，亟待立法統(tǒng)一與規(guī)范。

關(guān)于公共服務(wù)職能。從目前派出所工作的實(shí)踐來看，對(duì)其服務(wù)職能的定位存在“包打天下，包辦一切”的傾向，有些己經(jīng)超出了公安機(jī)關(guān)基本職責(zé)范圍。而對(duì)社會(huì)過度承諾無法兌現(xiàn)，反而損害了公安機(jī)關(guān)的形象。如浙江省自1997年開通110后，提出“有警必接、有難必幫、有險(xiǎn)必救、有求必應(yīng)”的口號(hào)，隨著“四有四必”、“有困難找民警，有困難撥110”等承諾日益深入人心，全省每月報(bào)警電話從2萬次急升至110萬次。但警方將警力大量用于超出110受理范圍的處警，會(huì)直接影響110基本功能的發(fā)揮，實(shí)質(zhì)上也是對(duì)濫用公共資源行為的一種縱容。另外，目前派出所也存在非警務(wù)活動(dòng)過多的問題。非警務(wù)活動(dòng)是指公安機(jī)關(guān)從事和參與非法律賦予的職責(zé)和權(quán)力范疇內(nèi)事務(wù)的活動(dòng)。非警務(wù)活動(dòng)造成警力的消耗，因警務(wù)工作本末倒置影響正常職能的履行。基層公安機(jī)關(guān)非警務(wù)活動(dòng)主要集中在三個(gè)方面。一是，執(zhí)行當(dāng)?shù)卣晦k的非警務(wù)活動(dòng)。主要有因?qū)Υ甯刹坎粷M、樓房建筑質(zhì)量問題、舊城改造拆遷等問題引發(fā)的群眾圍堵縣、鄉(xiāng)政府大門，政府要求縣局派警力維持秩序；配合政府計(jì)劃生育部門追找計(jì)劃外懷孕婦女；配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地、資金分配工作；參與政府組織的拆除違章建筑、強(qiáng)制拆遷等工作。二是，配合其他行政執(zhí)法機(jī)關(guān)聯(lián)合執(zhí)法。工作內(nèi)容主要包括集貿(mào)市場清理整頓、催收個(gè)體戶稅款、清理沿街商販、環(huán)境綜合整治、查處亂采礦行為、關(guān)閉縣內(nèi)小礦點(diǎn)等。三是，接受群眾超越職權(quán)范圍內(nèi)的報(bào)警。“有困難找民警”已成為社會(huì)公認(rèn)的口號(hào)，大量民事糾紛和求助報(bào)警導(dǎo)致警力大量消耗。調(diào)查表明，社區(qū)民警由于其所處地位的特殊性，成為參與非警務(wù)活動(dòng)最多的警種，其非警務(wù)活動(dòng)用時(shí)與警務(wù)活動(dòng)用時(shí)幾乎為1∶1。非警務(wù)活動(dòng)占用了公安派出所大量的警力、物力和時(shí)間，導(dǎo)致派出所的本職工作無法完成，這一問題也亟待解決。

二、公安派出所職能調(diào)整須考慮的因素

本文認(rèn)為，立法在調(diào)整公安派出所的職能時(shí)須考慮以下幾個(gè)因素：

（1）符合行政效率原則。行政組織之設(shè)置、調(diào)整、改組、廢止等均應(yīng)以能發(fā)揮效率、成效及效能為其目標(biāo)，即符合行政效率原則。而行政效率原則要求行政組織實(shí)現(xiàn)精簡化、系統(tǒng)化。國家行政作為一個(gè)整體，需要遵循一體化的原則，各組織體也同樣有一體化的要求。各組織體的機(jī)關(guān)設(shè)置既要強(qiáng)調(diào)合理分工，又要考慮工作協(xié)調(diào)，相互溝通，即作為一個(gè)整體來發(fā)揮功能。公安派出所作為一種基層行政組織，其職能設(shè)置亦須符合行政效率原則，既要力求精簡，又要與其他機(jī)關(guān)合理分工配合，以最大限度提升派出所的效能。

（2）符合警察的職能特點(diǎn)。公安派出所是基層的警察機(jī)構(gòu)，公安派出所民警則是基層警察的代表。因此，其職能設(shè)置不僅必須根據(jù)行政任務(wù)的種類和范圍而定，而且必須考慮警察組織的職能特點(diǎn)。警察的職能由警察的本質(zhì)所決定，而警察的本質(zhì)具有階級(jí)性和社會(huì)性，因此，一方面，警察的職能就具有政治統(tǒng)治（管理）和社會(huì)管理的作用和功能；另一方面，警察組織中的公安機(jī)關(guān)在我國國家機(jī)構(gòu)中有著自己特殊的地位，承擔(dān)著行政職能和部分司法職能，起到了政府行政的功能和司法機(jī)關(guān)的司法功能。警察組織有著不同于一般行政組織的特點(diǎn)，其以打擊犯罪、保護(hù)人民、維護(hù)社會(huì)秩序?yàn)槟繕?biāo)。派出所作為基層警察組織，其職能設(shè)置不能脫離警察的職能特點(diǎn)，而是應(yīng)以警務(wù)工作為中心，在領(lǐng)導(dǎo)指揮上必須統(tǒng)一協(xié)作，體現(xiàn)精簡效率的原則。

（3）適應(yīng)社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略和我國公安工作實(shí)際

前已述及，我國公安機(jī)關(guān)目前正在推行社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略，而在這一戰(zhàn)略下，公安派出所的職能設(shè)置必然面臨諸多調(diào)整。由于我國各地情況不同，社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略在各地的實(shí)施有不同的模式，而且隨著時(shí)代變化，社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略也會(huì)體現(xiàn)新的時(shí)代特征。公安派出所的職能設(shè)置必須因應(yīng)這一改革。另外，我國有不同于西方國家的特殊國情，我們在借鑒國外警察職能設(shè)置的同時(shí)，決不能脫離我國的公安工作實(shí)際。

參考文獻(xiàn)：

[1]李忠信.社區(qū)警務(wù)與派出所工作改革論文集[M].中國人民公安大學(xué)出版社，1998.

[2]江普生.關(guān)于深化公安派出所改革的幾點(diǎn)思考[J].江西公安專科學(xué)校學(xué)報(bào)，2003年5月.

（作者單位：中國政法大學(xué)）