淺談土地儲備工作中存在的問題與對策

嚴惠萍

摘 要：我國土地儲備制度是政府土地管理的重要舉措，是土地管理的重要部分，對于完善土地有形市場具有重要意義。我們在肯定土地儲備工作積極作用的同時，必須看到目前的土地儲備工作，還是存在著許多問題，需要不斷完善，本文分析了我國土地儲備工作中存在的問題并在此基礎上結合實踐提出了幾點完善對策。

關鍵詞：土地儲備 問題 對策

中圖分類號：F293.2 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2013）03（c）-0246-01

所謂土地儲備制度，是指土地儲備中心，通過征收、收購、置換等方式，將土地從分散的土地使用者手中集中起來，由土地儲備中心統一進行土地整理后納入土地儲備庫，再根據城市總體規劃、土地利用總體規劃和土地利用年度計劃，通過招標、拍賣、掛牌等方式有計劃地將儲備土地投入到市場，以供應和調控城市各類建設用需求的一種土地管理制度。近些年來，隨著我們國家土地使用制度的改革和土地市場的發展，土地市場變化日新月異，土地儲備制度作為一種新的城市土地管理制度，使土地的有償使用制度得到了極大的豐富和改變。

1 土地儲備工作中存在的問題

1.1 無法有效支持宏觀經濟調控

目前，我國各級政府用來調控宏觀經濟的主要方法還是以財政政策和貨幣政策為主，在其他支持宏觀經濟調控方面的政策為輔，其中也包括土地政策。很多地方政府過分依靠土地帶來的短期收益，對土地合理使用促進可持續發展關注較少，致使大量區位好、效益高的土地被低價出讓。土地儲備制度目前作為一個增加地方財政的手段，就現階段而言利用土地儲備來解決土地政策力度問題仍有些力不從心，全面支持經濟宏觀調控尚需時日。

1.2 土地儲備機構和城市規劃部門聯系不緊密

我國絕大多數政府的土地儲備機構和城市規劃管理部門分屬不同系統，只進行一些簡單的業務聯系。比如在浙江省江山市，土地儲備中心隸屬于國土資源局，城市規劃管理部門是規劃局，兩者的業務聯系主要有兩個方面：一是土地儲備中心依據城鄉建設規劃，擬定土地儲備計劃后，交由規劃部門核查會簽，主要是確定規劃用地范圍和用地性質；二是在辦理儲備土地的前期許可和后期出讓時，由規劃部門根據批準的詳細規劃核定規劃條件。可以看出，這種業務聯系更多地流于程式，比較機械。事實上，土地儲備應當與城市規劃建立非常緊密的聯系。

1.3 有關部門之間的協調與配合有待改進

項目計劃立項，土地開發機構的建設資質審批，規劃控制指標的確定，前期規劃選址，城市拆遷安置及建筑審批等，涉及有關領導和部門的權力、利益。因此土地儲備是一項復雜的系統工程，涉及建委、房管、計委、財政、交通、土地規劃、經委等部門，需要各部門的協調配合。目前，我國大部分地方的政府機構設置，房地產、規劃、土地管理屬于建設、規劃、國土等系統，計劃、財政等部門也分屬不同的系統。這樣在實際操作中，土地部門與其他相關部門溝通有限，配合效率低，導致了土地儲備機構經營風險的較大。

2 完善土地儲備工作的建議與對策

2.1 明確政府職能，加強統一管理職能

要明確、端正政府在土地管理中的作用和職能，政府在土地管理工作不能既是“裁判員”又是“運動員”。政府的職能在于制定“管理制度”，使土地市場都能在同一“制度”之下運行，以建立良好的土地市場秩序。要明確政府不是土地活動中的尋利者，不是為了追求自身利益最大化的經營者，而是土地市場中的調控者、監督者和管理者。

土地市場涉及面廣，政策性強，政府建設和管理城市的任務加重，搞好土地市場，對政府的可持續發展有重大意義，因此必須加強政府的統一管理職能，城市的各項建設必須在土地利用總體和城市規劃的指導下由政府進行統一征用、統一開發、統一供地、統一管理的良性機制，真正的做到“一個口子進，一個口子出”的土地儲備工作模式，避免將土地分配給各部門進行分別開發建設。

2.2 土地儲備與城市規劃需緊密配合

土地利用總體規劃和城市規劃的實施都是建立在政府手中有充足土地的基礎上，土地儲備制度的建立，使原來的分散使用或者閑置的土地集中到政府手中，這給政府規范土地有形市場提供了現實基礎，便于政府根據土地利用總體規劃和城市規劃的要求對土地市場進行調控，以促進城市土地市場的健康、穩定、有序的發展。

其中土地利用總體規劃相對宏觀，主要對建設用地和農用地做出限定，而城市規劃則是從操作層面為土地儲備前期工作提供具體的規定和要求，成為土地儲備工作的重要法律依據。因此，土地儲備工作必須和城市規劃緊密配合。

2.3 加強相關部門的協調工作

土地儲備工作，涉及到很多政府部門，各部門要從建立統一的土地有形市場的大局出發，保證部門間的有效協調，進一步提高對土地儲備工作重要性的認識，著眼于整個城市的發展，消除因部門利益而形成的分歧，擱置爭議，嚴格貫徹落實國家、省、市有關建立土地有形市場的文件精神，保證所有土地交易行為都在統一的土地市場中規范運行。嚴厲打擊和查處土地交易中的違法行為和腐敗現象，防止國有土地資源的浪費和流失，促進公開、公平、公正、高效的土地有形市場的早日形成。