土地儲備和一級土地開發項目審批

趙悅

問：請問要進行土地一級開發需要去哪些部門辦理什么手續？如何辦理？

答：土地儲備和一級開發，（以下簡稱土地儲備開發）是指政府依法通過收購、收回、征收等方式儲備國有建設用地，并組織實施拆遷和市政基礎設施建設，達到土地供應條件的行為。

土地一級開發是實施土地儲備的環節，由政府或其授權委托的企業，對一定區域范圍內的城市國有土地，鄉村集體土地進行統一的征地、拆遷、安置、補償，并進行適當的市政配套設施建設，使該區域范圍內的土地達到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建設條件。土地一級開發完成后的土地納入土地儲備庫。

土地一級開發的主體按類型通常可以分為三類：

（1）政府作為開發主體。即土地一級開發所需的全部費用和風險均由政府承擔，而且政府也同時享有土地開發的所有收益。在這一前提下，當地的土地管理部門或者土地儲備中心負責一級開發項目的運營，代表政府，統籌管理開發中的各項事宜。政府作為土地一級開發的主體，可以便捷地調集項目開發的各類資源，還能加強政府對城市規劃和產業結構的調整，從而提升政府本身的招商引資力度，有利于開發后土地的順利上市。

（2）企業作為開發主體。在由企業作為開發主體的情況下，政府僅負責前期城市規劃的頒布、土地利用規劃的編制和土地利用政策的制定等宏觀事務，具體開發項目的運作模式、融資渠道、施工建議、經營管理等都由企業獨立完成。企業作為開發主體，資金由企業投入，政府可以大大減輕財政負擔，同時可以提高土地開發方面的工作效率，有利于土地一級開發的市場化運作。相應的，政府需要給予企業一定的開發收益，用于支付土地開發的成本和開發企業合理的利潤。

以企業為土地一級開發主體，北京的情況較有代表性。北京市頒布了《北京市土地儲備和一級開發暫行辦法》、《北京市土地一級開發項目招投標暫行辦法》等文件，明確規定土地儲備機構可以通過招標方式選擇開發企業負責土地開發具體管理。通過招標方式確定開發企業后，土地儲備機構與中標開發企業簽訂土地一級開發委托協議，由中標企業負責實施土地一級開發工作。同時，開發企業的利潤率被限制在8%以內。

（3）政府（指當地土地管理部門或者土地儲備中心）和企業共同作為開發主體。當政府缺乏土地開發資金或管理經驗的時候，可以選擇政府共同作為開發主體，一起負責整個開發項目的運作實施。這種投資主體確定的實質是由于雙方共同入股參與土地開發而設立的，并按照各自投資股份的比例來合理分配未來的土地開發收益和投資風險。例如蘇州新加坡工業園設立時進行土地開發，就是按照政府和企業共同出資、政府主導、企業建設、責任共擔、收益共享的原則進行的。

除了政府直接出資與企業合作外，通過直屬國有投資公司融資合作也是常見的一種方式。政府以土地等資源注資設立國有投資公司，投資公司以自身的名義對外合作，這種模式在城市基礎建設中已經比較普遍。在土地開發方面，由于政府壟斷了土地開發資源，因此這種間接合作模式可以避免一些行政與市場行為的交叉，既能實現政府意圖，又符合市場規律。

市轄區人民政府和各類開發區管理委員會不能作為國有土地的出讓主體，對市轄區人民政府能否作為國有土地的出讓主體問題，依據《國家土地管理局<對出讓國有土地使有權有關問題請示的答復>》（1991國土函字第71號），《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》中的“市、縣人民政府”，所指“市”包括全國各級市；所指“縣”，不包括市轄區。對開發區管理委員會能否作為國有土地使用權出讓主體的問題，國土資源部認為，開發區管理委員會不具備土地使用權出讓的主體資格。綜上，國有土地使用權出讓的主體依法限定為市、縣人民政府的土地管理部門，市轄區人民政府和各類開發區管理委員會不能作為出讓主體。

開發主體的土地一級開發項目一般不涉及到并聯審批，流程相對簡單，主要涉及以下手續：

第一步，到規劃部門辦理《建設項目規劃條件》，材料齊備，受理后需要20個工作日拿到批復。

第二步，到國土部門辦理《建設項目用地預審》，這個手續大約需要10個工作日。

第三步，到發改委辦理項目核準，這個過程需要15個工作日。

第四步，到國土部門辦理征地許可，需要16個工作日。如果涉及到征占用林地還需到園林綠化部門辦理征占用林地許可證。

第五步，到國土部門辦理建設用地批準書、國有土地使用證（儲備），約15個工作日。

第六步，到交通部門辦理交通影響評價審查，需要20個工作日。

第七步，到規劃部門辦理建設項目供地規劃條件，需要20個工作日。

最后，開發完的土地由國土部門組織入市交易。

辦事流程見下圖。