我國民間融資體系的規范化和制度化問題研究

谷滿意

[摘 要]現實民間融資產生的問題逐漸加重的趨勢表明，民間融資體系的規范化和制度化完善已經刻不容緩。在科學發展觀的指導下對我國民間融資體系進行規范化和制度化的完善，可以從法律完善、監管完善、制度完善等多方面共同進行，但也要依據各地的實際情況而定，才能進一步促進地方甚至國家經濟有序發展。

[關鍵詞]民間融資；規范化；制度化；法律法規制定

[中圖分類號]F832.48 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0461（2013）09-0093-05

在我國民間融資，就是指還沒有納入我國金融管理機構常規管理，而存在于正式金融體制之外的金融交易，通常廣泛指企業、家庭、個體之間，不通過正式的金融體系而直接進行金融交易活動的行為。民間金融存在和發展的基礎是非制度信任，內容包括民間借貸、民間互助會和地下錢莊等，由于這些金融行為通常是非法存在的，也稱為地下金融。[1]可見，民間融資就是金融市場上自然人之間、自然人以及非金融企業之間，一方將資金出借給另一方，借款人到期返還并按約定支付利息的一種民事行為。[2]在現實的經濟融資活動中主要有兩種：一是正規金融活動就是集中于政府控制之下的銀行和其他非銀行類金融機構，還有集中于有組織的金融市場上的金融活動；二是非正規金融，既包括合法融資也包括非法融資。[3]在此基礎上，可見民間融資有著如下特點：[4]參與主體的民間性；融資活動的非監管性；民間融資是為了滿足企業的發展需求或者個人資金需要。[5]民間融資主要存在著較低利率的互助式借貸、較高利率的信用借貸、局限于企業內部的集資幾種類型[6]，以及民間直接借貸、民間中介借貸、企業內部集資、融資租賃、是私募基金等幾種方式。[7]在我國有些地方，民間融資已經成為一種有效的資源配置方式，但存在的非法融資需要認定、保護、規范和引導。

一、我國民間融資體系存在的價值和意義

民間融資體系的存在，與我國經濟發展存在著一定程度上的必然聯系，也是經濟發展的需要，促進地方經濟發展的重要因素，其價值和意義必須加以充分注意：

1. 我國民間融資體系的存在緩解了金融結構與經濟結構不匹配的矛盾

民間金融一方面是民間融資滿足了諸多經濟主體的資金需求；另一方面，民間融資在形成和發展的過程中自然形成了一些不成文的行規和做法，這就集中體現在依靠信用關系上。從我國目前經濟機構來說，經濟成分的多樣性客觀上要求金融供給層次多樣性與之相適應，我國目前的金融結構及體系為國有企業服務的國有金融機構占據絕對壟斷地位，其他經濟成分獲得融資困難，這就加劇了金融結構與經濟結構不匹配的矛盾。[8]而民間融資的存在則有效的緩解了這一矛盾。

2. 民間融資對促進我國中小企業發展有著積極的價值

改革開放以來，我國中小企業快速發展，目前已經成為我國國民經濟增長、擴大就業﹑活躍市場的主要力量。但大多中小企業底子薄、規模小、科技含量相對較低、資信狀況整體較差，中小企業在我國金融市場上難以獲得融資已經成為正?，F象。這就導致中小企業不得不依賴于民間融資這一途徑。隨著市場經濟的發展，民間融資作為一種有效的資金資源配置手段，從而在彌補市場資金需求，以及促進民營經濟發展中發揮著顯著功效。但現階段我國法律在對民間融資的保護、規范和引導等問題上都存在不完善的情況，直接影響著中小企業的生存狀況，[9]這一問題在我國當前經濟發展過程中已經開始逐漸的顯現出來。

3. 民間融資更加有利于提高我國經濟發展過程中閑散資金的利用效率，并且能夠與正規金融形成互補效應

民間融資通常是手續簡便，而且到位時間短，這就便于充分利用社會的閑散資金，從而提高資金使用效率。民間融資通常區域小，借款人與貸款人之間存在著緊密的聯系，有利于資金運用中可能出現的風險進行控制。民間金融是我國金融體系中不可缺少的一部分，我國是一個典型的二元經濟國家，存在城鄉經濟和金融發展極不平衡，這也為民間金融的發展提供了有利的宏觀環境。在有中國特色社會主義市場經濟體制建設過程中，多種所有制成分、多種經營形式、多種經營層次并存的情況必將在我國將長期存在，這就導致數量眾多的中小企業和分布在廣闊農村的農戶的龐大的資金需求需要滿足，而正規金融機構則很難提供，這為民間金融的發展提供了生生不息的原動力。[10]這也是民間融資的價值所在，補足正規金融機構在發展過程中的缺陷。

然而民間融資在經濟發展過程中也存在著一些負面影響：①可能會干擾國家的金融監管，并且影響國家利率政策。民間借貸通常發生在相關企業融資迫切，而正規金融機構又無法解決情況下，利率水平通常會比一般金融機構高。甚至還存在著利用高息手段誘導民間閑散資金投入高風險領域，從而不利于經濟結構的調整和健康有序發展，同時也干擾了國家貨幣政策的執行，從而擾亂整個國家金融秩序。②加重一些企業的負擔，從而影響地方經濟發展。過高的利率水平加重了企業經營者的財務負擔，從而使本來效益不好的企業更加困難，甚至存在著吸收新的高息本金來償還到期的高息負債，這就對國家目前的實體經濟健康發展造成巨大負面影響。③容易發生債務糾紛，影響和諧社會建設。民間融資的特性使得其容易引起借貸雙方的糾紛，而且民間借貸還容易造成經濟秩序的混亂。假如一旦借款人不能按期歸還貸款，這些貸款公司吸納的大量存款就成為壞賬，必將對國家金融穩定和正常經濟秩序造成威脅?，F今存在的亂集資亂拆借蔓延泛濫，已經在有些地方造成了社會危機，[11]這都需要在發展的同時要加以解決的。

二、我國民間融資體系法律制度與規范的現狀及問題

民間融資體系法律制度化和規范化有著一定的現實依據，應有理由得到法律的承認和規范，[12]這也是民間融資能夠存在的根本性法律基礎和保障之一，這已經在我國浙江溫州地區試點，并且出臺了民間融資的相關規定，但民間融資還是需要進一步的規范。憲法從保護公民合法私人財產的角度出發，間接地肯定了公民對其財產所享有的使用和收益的權利，從而一定程度上認可了符合法律規定的一定范圍內的民間融資可以合法化。[13]根據憲法精神，諸多法律中也由此相關規定。2005年5月份央行發布的《2004年中國區域金融運行報告》首度明確了民間融資：“具有一定的優化資源配置功能，減輕了中小民營企業對銀行的信貸壓力，轉移和分散了銀行的信貸風險?！盵14]但是民間融資相關法律制度滯后于民間融資的發展，這也可以從多方面得以表現出來：一是民間融資相關法律規制模式主要仍是以行政管理為主、以刑罰為輔的基本結構。二是政策與行政命令的易變性特點，容易使得對民間融資的監管力度會隨經濟宏觀調控政策的變化而變化，從而監管的不穩定性也容易導致民間融資主體很難對民間融資做出預期，這也加大了目前民間融資的危險性。滯后的法律制度也在很大程度上阻礙了民間融資的健康發展，若每次民間融資都需要經相關部門批準，從而就使得民間資本的優勢便蕩然無存。因此，找出民間融資體系在規范上的關鍵問題，這樣才能得到更好的解決。民間融資體系的法律化、制度化和規范化的嚴重問題主要體現在：

1. 民間融資的相關法律、制度、規范存在著協調性和操作性的問題，而且缺乏完整、統一的制度體系

民間融資相關法律制度存在著可操作性差的問題，諸多法律涉及到借貸關系沒有可操作性的東西。民間融資相關法律制度協調性差，法律制度很難形成有效的協調關系。現行法律中對民間融資的規定散見于各種基本法律以及政府發布的行政法規、規章和最高法院的司法解釋中，通常多為原則性規定，這就導致對民間融資的相關規定存在著模糊性的問題。由于缺乏統一、完整的制度體系，造成不同位階法律、法規與制度之間的協調性也存在問題。民間融資的法律效力層級較低，還存在沖突，這就造成法律、法規和制度需要完善。

2. 目前民間融資體系的法律化、制度化和規范化進程難以適應經濟快速發展的需要，而且由于監管存在的問題，還會對經濟發展造成一定的阻礙

某種程度上說，我國現行的許多金融法規都是在特定的金融環境和經濟發展時期出臺的，而且通常以政策引導和行政命令為主要形式。許多規定壓縮了民間融資的自由自治空間，因而在一定程度上阻礙了民間融資正常發展。特別是現行對民間融資的法律管制模式是一種行政管理為主線、刑罰為輔的基本結構，而且呈現出多元化、立體性的架構（民事責任、行政責任和刑事責任）的趨勢。在這種基于民間融資嚴格監管模式情況下，就給民間留下的自主融資空間非常有限，同時也造成民間力量與政府監管的緊張關系。監管制度本身的不完善，使得民間融資監管空白或管理不到位的窘境，從而很難使得其正常發展。并且在民間融資快速增長的同時，這種情況又容易造成民間融資的非活動，對經濟發展造成阻礙。

3. 現實盡管存在法律規定，但是依據哪些法律法規就成為司法部門面臨的兩難選擇[15]

這就是合法民間融資與其他非法行為界限還不是很清晰。依據我國現行相關制度，合法的民間融資與“非法經營”、“非法集資”、“非法吸收公眾存款”之間界限并不是很清楚。政策和行政命令的易變和過于原則又導致市場主體對從事相關民間融資活動沒有穩定的預期，這就會反過來進一步加大風險，從而形成相互促退的惡性循環。在某種程度上，造成這種局面的根本原因在于政府對金融市場的壟斷和不當干預以及過度抑制。[16]我國當前金融制度的設計就是以國有金融為主的制度安排，這就導致不論民間融資是否符合經濟發展的規律和需求，都會受到一定程度的排擠和限制，導致民間融資的外部制度供給存在著很大的限制，需要改善。[17]這一問題不解決就會導致非法資金活動的打擊和取締難以進行，從而民間融資很難得到正確的定位和發展。

三、我國民間融資體系制度化及規范化的幾點建議

隨著民間融資對我國經濟發展的意義被理論界和決策部門所認同，其法律、法規和制度的完善與監管框架的構建與完善成為一種必須，用科學的理念對民間融資法律制度設計進行理論上的支撐也顯得尤為重要。[18]民間融資法律制度的制定和完善首先要轉變理念，這就需要確定民間融資體系制度化及規范化的理念原則：①以融資的權利公平配置為根本。印度經濟學家阿瑪蒂亞·森指出人們只有基于權利平等，才能不論貧富的一律成為社會的正式成員。[19]大規模的弱勢群體同其他的強勢人群一樣，充分地享有得到共同的、公平的金融服務的權利。[20]民間融資體系的制度化和規范化有利于實現權利公平配置。②以融資自由為先在條件。隨著我國金融市場競爭的逐漸加劇，市場主體所享有的融資自由不僅對民營經濟的發展有利，也更加使得對其從法律上的承認與保護，因此會使民間融資在更大范圍和程度上發揮對經濟發展的推動作用。這不僅僅是經濟發展的需要，其也是保障國家及個人在經濟上的自由權力。③以提升金融效率為最主要的東西。金融活動的經濟性決定了效率理念是金融法律規制的生命力所在，承認民間融資的合法地位，從而對其自主融資權從法律制度的角度進行確認、規范和保護，這就能使得市場主體形成穩定可靠的預期，一般將其全部精力投入到市場競爭當中以獲取長期利益，更加有利于發揮民間融資體系的效率。④民間融資體系的完善要以維護市場秩序為底線。融資自由則存在著被市場主體侵犯和濫用的雙重可能性，這就要求必須有一種強大的外力來保障自由免受侵犯和被濫用。否則，民間融資就會進入到無序的競爭，給社會與經濟造成難以彌補的損失。民間融資法律規制的法律、制度監管等制度設計，從而以彌補市場經濟條件下人的自利性弱點，以便防止權利或權力濫用，最終保障民間融資的合理及科學的發展。這就要求在民間融資體系法律化、制度化和規范化上作出如下努力：

1. 進一步完善民間融資相關的監管法律、法規以及制度體系

金融監管是指國家根據有關法律，授權有關部門制定和頒布有關金融業組織機構和業務活動的特殊規定或條例，[21]為了讓民間融資有效地為經濟發展，依據金融體系的監管原則，更要結合我國相關的金融法律法規，從而借鑒和完善民間融資監管法律制度。在監管內容上，一定要改變原先只對市場準入、業務范圍嚴格的監管，從而突出對民間融資的風險、資本的流動方面的監管；[22]在監管方式上，要實現靜態監管向動態監管的轉變、由事后處罰向事前防范的轉變、由機構監管向功能監管等轉變，從而做到隨時關注、控制、防范和化解民間融資帶來的金融風險。

2. 建立和完善民間融資的監測網絡和體系，從而能夠實現有效的實時控制

政府及相關部門一定要加強對民間融資的監控，更是要擴大民間融資監測空間范圍，從而保證能夠及時掌握民間資金流向以及利率走勢，這樣有利于化解其消極因素，以便引導民間融資健康發展，發揮民間融資的價值和作用。在此基礎上要更加強化民間融資監督約束機制：設立民間融資機構；規范民間融資手續；建立民間融資監測及風險預警制度；有效打擊非法民間融資，有效地降低民間金融引發社會不穩定的風險隱患，[23]這是當前迫切需要完成的任務。

3. 民事、行政與刑事多角度的法律責任體系的相互支撐和發揮作用

這主要是兩個方面：①民間融資民事責任規定的進一步完善。民間融資的內生性與民事性質，從而決定了民事性質占糾紛中的主導地位，這就要求應該從現有民事法律規范的完善著手解決民間融資糾紛。這就要求在民事賠償責任問題上應立法予以完善。②民間融資刑事責任規定的進一步健全。完善非法吸收公眾存款罪與集資詐騙罪的構成要件，從而嚴格執行定罪量刑標準，刑罰的完善還需要司法實踐領域的切實貫徹執行，[24]這就要求進一步研究以便完善。

除去民間融資體系的制度化和規范化之外，借助社會自治組織的力量對民間融資進行規范也十分的重要。社會自治組織融合了政府干預與市場主體自治，以及公法管制與私法自治的優點和價值，可以為民間融資體系的發展提供新的途徑：①在民間融資機構內部完善民間融資機構治理結構，防止存在著壟斷控制的局面。當前的民間融資機構多作為私人產權，而不是采取公司治理的方式，這就不能有效地防止形成家族銀行和利益集團控制的銀行，股權過于分散更加不利于發揮市場監管機制的作用。[25]民間金融機構按公司治理結構來建立及營運，經營者建立規范的內部控制制度、財務管理、審計稽核和風險防范抵御制度，這樣有利于民間金融機構的進一步發展。②要建立和完善存款保險制度，這有利于民間融資的合法及可持續發展。從制度構建來看，針對民間融資機構，可以專門成立民間借貸存款保險公司，存款保險機構作為是介于中國人民銀行、銀監會與投保銀行之間的中介組織，其不僅要具有在賠付保費的義務，更是要具有監督管理投保銀行的權利，從而保證民間融資機構的清償能力，以便保證存款人的利益。③進一步推進利率的市場化進程。在利率市場化的條件下，金融機構通過貸款利率自主定價權可大大提高貸款利率市場化程度和信貸風險的補償能力，因此，無論是正規金融還是民間融資，要保持其持續經營，都要推進利率市場化。[26][27]除此之外，民間融資立法要建立尊重實踐、規范統一、金融安全等基礎之上。

四、結 語

在2012年3月28日，國務院批準溫州為金融綜合改革試驗區，對民間融資開始進行制度化和規范化的改革，要求制定民間融資管理辦法，發展新型金融組織。溫州市委書記陳德榮此前曾撰文提出了四點具體的改革方案其中第三點在溫州的地方法人金融機構中開展利率市場化改革試點，將有利于民間融資的進一步發展。但是，民間融資體系制度化和規范化的完善，僅有試點肯定是不夠的，這就需要采取在法律、制度和政策上做更多的文章，使得民間融資體系僅僅是單刃劍，有利于促進地方和國家經濟發展。完善民間融資的配套制度建設，優化民間融資發展環境。將民間融資納入正規體系中后，民間融資中的金融事件極有可能對金融體系產生系統風險。[28] 國務院下達的十二項溫州金融改革主要任務中，第一條就要求規范發展民間融資。制定規范民間融資的管理辦法，建立民間融資備案管理制度，建立健全民間融資監測體系，這都有利于民間融資體系的進一步發展。

2013年1月14日，在銀監會召開的2013年全國銀行業監管工作電視電話會議中，強調工作重點之一就是嚴管外部風險傳染，這就是重點防范民間融資和非法集資等外部風險向銀行體系傳染滲透，特別是強調重點防范禁止銀行業金融機構及員工參與民間融資，禁止銀行客戶轉借貸款資金，這就對民間融資進行了強調和限制。可見在民間融資的規范化和制度化還需要更多的支持，這也是規范化和制度化之外的一個重點。民間借貸融資行為必須要加快規范化、制度化的步伐，這樣才能盡快的實現民間融資有著更多的發展。必須加快給民間融資在法律地位上更多的明確，這樣才能使得其在一定的管轄、管理范圍之內來獲得發展，這樣也才能避免更多的問題出現。

綜上所述，自2008年下半年金融危機以來，國家就實行了緊縮的銀根政策，各大正規金融機構為了防止風險，大都在縮小信貸規模。這就使得處在困難中的許多中小企業更加難以從金融機構融資，民間融資的作用開始顯現，并且使得要求民間融資“合法化”的要求逐漸增多。民間融資的優勢和價值正是在于緩解中小企業融資難的困境，這樣就使得民營經濟和私營經濟能夠取得進一步的發展。但是，民間融資的信用基礎差、利率不穩定甚至偏高等特性，使得其風險也比較大，并且由于規范等問題也容易產生各種糾紛，這樣就不利于和諧社會的建設。可見，民間融資體系必須要規范化和制度化，借鑒國外經驗，實現民間融資的制度化和合法化，建立健全與民間融資相應的法律法規體系，使民間融資與正規金融之間相互協調，和諧共同發展，這樣能夠更好的促進我國經濟協調發展。

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A Study on the Standardization and Institutionalization of China's Civil Financing System

Gu Manyi

（Humanities and Social Sciences， Luzhou Medical College School， Luzhou 646000，China）

Abstract：Recently，more and more serious problems are exposed with the expanding of the civil financing scale in China，which indicate that the standardization and institutionalization has been of a great urgency. Under the framework of scientific thought of development，the standardization and institutionalization of the civil financing system in China could be perfected from legislation perspective，supervision perspective and system perspective，as well as by taking regional differences into consideration，thus promoting the orderly development of the local and even the state scale economy.

Key words：civil financing；standardization；institutionalization；legislation

（責任編輯：張丹郁）