歐洲銀行業聯盟評述

尹曉君 林林

2013年7月10日，歐盟委員會就銀行“單一處置機制”發布新方案。這標志著歐洲銀行業聯盟繼續向前推進。然而，前進之路不會太平坦，仍有許多障礙需要克服。

歐洲銀行業聯盟的進展

在2012年5月23日的歐盟非正式峰會上，歐盟委員會主席巴羅佐正式提出銀行業聯盟的概念以來，歐洲銀行業聯盟漸行漸近。2012年12月，這一提議獲得歐盟領導人通過。所謂歐洲銀行業聯盟，是與貨幣聯盟、財政聯盟等并行的一個概念，就是建立歐洲銀行業的單一監管、單一處置和統一存款保險等機制，實現金融市場的一體化和打破銀行與主權債務危機之間的惡性循環。下面，分別來談談這三大機制的最新進展。

銀行單一監管機制。銀行單一監管機制將銀行監管從國家層面上升到歐洲層面，能有效協調各國監管行為，確保審慎規范的應用，實現對納入銀行的宏觀審慎監管，有效追蹤系統風險集結。最終經過各方博弈與妥協，歐盟各財長于2012年12月14日簽署了銀行業監管協議，同意授權歐洲央行直接監管歐元區17個成員國的銀行和那些同意接受監管的非歐元區成員國的銀行，為最終實現銀行業聯盟邁出了重要的一步。協議主要內容包括：銀行單一監管機制將由歐洲中央銀行和國家權威機構組成，歐洲中央銀行將成為監管機制的核心，負責監管機制的運行。歐洲央行將對歐元區資產超過300億歐元、占本國國內生產總值20%以上，以及對本國經濟具有重要影響的銀行進行直接監管。根據上述標準，預計歐元區約有130家銀行將受到歐洲央行的監管。歐洲中央銀行將在對歐元區其他銀行的監管方面與成員國監管機制密切合作，可在任何時候對認為必要的銀行進行直接監管。非歐元區成員國也可以通過合作協議的方式參與進來。在歐洲央行框架內將建立監管局和籌劃指導委員會，負責監管決策的制訂與執行，以及代表參與銀行業單一監管機制的非歐元區成員國利益。銀行單一監管機制的擴容為整個歐盟區在監管實踐方面設定公平競爭的環境提供了機會。單一監管機制的設立也意味著歐洲穩定機制將能夠繞過主權，直接向受困銀行注資，打破銀行同主權之間的惡性循環。利用監管中心化，銀行業單一監管機制可確保歐洲境內實施統一規則，克服國家偏見，從而逆轉金融市場的分崩離析。根據計劃，歐盟銀行業監管體系將自2014年3月1日起正式生效實施。而此前，歐洲銀行聯盟草案則計劃銀行聯盟于2013年1月1日起生效，推遲一年有余。建立銀行業單一監管機制是歐盟應對歐債危機的重要舉措，也是邁向銀行業聯盟的第一步，且是重要一步。2013年9月9日～12日，《單一監管機制條例》將在歐盟議會中審核表決。如果條例獲得通過，那么基本上可以說2014年9月或10月歐洲中央銀行將行使監管職能。

銀行單一處置機制。有效的銀行單一處置機制，是銀行單一監管機制的必要配合與補充措施。歐洲銀行業聯盟將設立一個獨立的歐洲處置機構，形成銀行單一處置機制。銀行單一處置機制在及時處置相關受困銀行的同時，避免擾亂金融穩定。該機制能促進銀行處置和責任分擔，從而避免出現延遲處置或處置成本過高的情況。此外，該機制還能實現規模經濟，避免不連貫和重復操作，集中人力資源制定和實施銀行復蘇及處置計劃。銀行單一處置機制還將設立由金融部門出資的共同處置基金以及額外的緊急資金支持，用于處置受困銀行，從而使納稅人的損失最小化，保護銀行儲戶，確保由銀行股東和債權人吸納銀行損失。2013年6月末舉行的歐盟財長會議及歐盟峰會達成兩項重要協議，即允許歐洲穩定機制為困難銀行設置600億歐元（約合783億美元）的直接援助金，并確定銀行股東、債權人及大儲戶應分擔銀行救援成本，以減輕納稅人負擔。這兩項協議為歐洲銀行業聯盟如何清算問題銀行確立了準則。2013年7月10日，歐盟委員會就“單一處置機制”發布新方案。根據新方案，單一處置機制將由一個處置委員會和一項處置基金構成。處置委員會由歐洲央行、歐盟委員會和成員國處置當局的代表組成，向歐盟委員提出處置銀行的建議，再由歐盟委員會做出最終決定。處置基金則將由歐元區內約6400家銀行共同出資建立，預計其規模將在10年后積累到600億～700億歐元，相當于目前歐元區銀行賬戶上受存款保護法保障的存款金額的1%。處置基金在償付清算成本的順序上排在銀行股東、債權人及大儲戶之后。但新方案遭到了德國的反對，為這一方案的前景蒙上了陰影。

共同存款保險機制。沒有共同安全網的保護，銀行業聯盟將不會完整。一旦跨歐元區統一審慎監管到位，包括共同存款保險制度和集中式的最后貸款人機制在內的共同安全網討論就不可避免了。如果一國被認為不能夠承擔其安全保障義務，將會失去市場信心，從而引發資本外流和銀行擠兌。歐元區內一些財政狀況薄弱的國家無力為所有的私人存款提供擔保，歐盟必須采取必要的行動。存款保險機制曾得到部分地整合，但還不足以為危機中的歐洲各銀行儲戶提供保障。有可靠財政支持的共同保險機制在維護市場信心及分散銀行風險方面更加有效。永久性的歐元區財政援助基金，即歐洲穩定機制也應當成為存款保險措施的強力后盾。但歐盟緊急援救項目賬下的資金不足以滿足存款擔保機制的所需，現在能夠籌集并動用的資金量實在有限。當前，正在等待歐盟議會批準《存款保險制度指令》。據報道，德國總理默克爾反對建立一個統一的存款保險機制（Unified Deposit Insurance Scheme），至少是在短期內。難怪歐洲央行副行長在今年4月的一個報告中，不再是統一的存款保險制度，而只是協調的存款保險制度了。

歐洲銀行業聯盟的設立目的

打破銀行業同主權之間的負反饋效應。由于歐洲金融機構購買了大量金融衍生品，危機的爆發使其資產嚴重縮水。為應對國際金融危機，在貨幣政策與財政政策無法統一的情況下，歐洲各國被迫采取國有化、注資、擔保或貸款等手段救市，歐洲國家債務和政府赤字劇增，歐洲主權債務危機隨即爆發。而長期以來，隨著歐洲一體化進程的加快，彼此金融開放度和相互依賴程度提升，歐洲銀行業大量交叉持有各國國債。歐債危機致使歐洲銀行業所面臨的主權風險和信用風險驟升，而經濟增長趨弱將導致更多的貸款和資產價值的損失，銀行的盈利能力面臨風險，還將承受較大的投資損失和信貸資產質量惡化風險。歐洲金融機構所持國債的風險敞口越來越大，主權債務違約的風險反過來影響著歐洲銀行業的健康，歐洲銀行業處于危機的核心。由于歐洲銀行資本缺口巨大，僅靠自身力量很難彌補。由此，為救助歐洲銀行業，歐洲各國政府采取擔保、流動性支持、資本重組及資產救助等形式，向銀行業注入數十億歐元的公共資金來向歐洲銀行部門提供支持，防止銀行倒閉。這又會加重政府負擔，歐洲國家主權債務進一步攀升，主權債務借貸成本上升，債務違約風險由此增大，銀行所面臨的信用風險轉而增加，融資成本擴大。歐元區主權債務危機和銀行業危機呈現惡性循環之勢。由于銀行和主權國家債務之間的聯系常常使金融風波的影響更加嚴重，其惡性循環往往使形勢變得更加復雜，通過設立歐洲存款保障機制和達成歐盟層面的危機處置協議，能夠繞過主權直接對受困銀行進行援助以及對倒閉銀行進行清算，從而打破銀行同主權之間的聯系。

防止金融市場分割，確保貨幣政策傳導。由主權債務危機及銀行業危機造成的融資及借貸市場壓力，會進一步導致歐元區銀行業體系沿國界分裂。銀行的融資成本及各自主權國家，尤其是外圍經濟體相關借款成本增加。失去市場信心的國家不得不更多地依賴本國國內融資來源，更容易出現資金外流，對貨幣政策的反應也會降低。銀行融資條件的不同又會反過來造成借貸條件的跨國差異，造成資金配置效率低下，進而影響就業和經濟增長。而為了本國利益，各國當局往往不顧外溢效應，一味過度偏袒本國銀行體系。在困難時期，為避免受他國不良銀行貸款牽連，許多國家銀行開始削減跨國借貸，將業務撤回國內，越來越多的資金從外圍國家向核心國家轉移，外國銀行分支機構資產占比不斷下降，歐元區各國銀行存貸款利率出現顯著不同，作為歐洲共同貨幣基礎的一體化金融市場在一定程度上開始分割。統一的貨幣政策在分化的金融市場中難以有效實施。而歐洲銀行業聯盟中的銀行單一監管機制能夠加強歐元區銀行業統一監管，實現超越國家的利益追求，避免國別監管偏見，能夠有效預防和監測銀行業風險，防范銀行業風險的系統性蔓延，強化金融一體化，利用歐洲銀行業內在聯系，改善宏觀經濟不平衡狀況，從而保證歐元區單一貨幣政策更加順利實施。

保護儲戶和納稅人利益。由于歐洲銀行易受到主權債務危機的沖擊，投資者對銀行的清償能力表示憂慮，紛紛抽離對銀行的投資。銀行股票及混合資本價格隨之大幅下跌，市場信心崩潰，歐洲銀行股票市值和凈資本收益率也出現全面下跌。為了維護自身利益，擔心銀行破產后存款付之一炬，歐洲銀行儲戶往往在危機之初就開始從銀行提取出存款，造成銀行擠兌，惡化銀行業危機。而為救助受困銀行，主權國家往往向銀行體系投入大量公共資金，增加其流動性。顯然，此法治標不治本，且會嚴重損害納稅人的利益，使得銀行業的損失不合理地由納稅人承擔。因此，應設置由資金支持的存款保險機制及單一處置機制。之前，存款保險僅部分得到整合：2009年規定了10萬歐元的最小擔保金額，但是歐盟各成員國的存款保險系統、結構和資金來源模式迥異，并不完全適用。在歐洲銀行業聯盟框架下，由金融業出資設立基金，銀行業聯盟可在金融業陷入危機時實現自救，從而降低納稅人承擔的風險，同時有效保障儲戶的利益。

設立難點及前景

然而，真正建立起全面歐洲銀行業聯盟并非易事。盡管歐洲銀行業聯盟的構思得到積極響應，但由于各方存在觀念分歧，歐盟在建立銀行業聯盟問題上一直進展緩慢。拿歐洲銀行業聯盟的第一步—銀行單一監管機制問題來說，就歷時數月，經歷了多次談判，在各方博弈和妥協下才能達成協議，其中艱辛可想而知。

根據銀行業聯盟的初步設定，成員國將讓渡的部分監管權力，提升到歐盟乃至歐洲層面，建立共同的銀行破產程序監管機構和共同的銀行破產基金；同時還要求建立統一規則，對所有銀行進行審慎監管。但如何將設想轉換為現實，還有很多細節性問題難以解決。

誰參與銀行業聯盟的問題。由于存在多種貨幣，新組建銀行業聯盟的一些主要職能，比如處理成員國央行流動性運營與財務處置功能之間的關系，以及創建統一的存款保險計劃等，將很難發揮作用。而且，參與銀行業聯盟后，共同的銀行決策帶來的潛在收益是否大于成員國負擔的成本和風險仍不確定。因此，就是否參與銀行業聯盟問題各方觀點不一。由于銀行業聯盟對于一個持久、穩定的貨幣聯盟來說必不可少，因此銀行業聯盟應涵蓋歐元區成員國無可厚非。而為維持歐盟單一市場下的金融一體化，應建立歐盟27國的歐洲銀行業聯盟。英國是否參與歐洲銀行業聯盟就是其中一個進退兩難的問題。英國認為這一銀行業聯盟的提議是“單一貨幣的單一財政支撐”，英國并不屬于歐元區，沒有必要為歐元區銀行的資本重組買單，接受歐盟監管機構的監管。但英國卻是銀行業聯盟實實在在的當局者。歐盟委員會提出的允許非歐元區成員國參與歐元區銀行業聯盟不失為一個折中的辦法，但也將帶來額外的風險和不確定性，尤其是出現融資危機需要不同貨幣區的各國央行協調流動性政策時。

銀行覆蓋問題。設計中的歐洲銀行業聯盟希望將歐盟27個成員國的所有銀行納入該體系之內，而德國則認為地方性銀行等小銀行同大銀行有著不同的運營模式，監管方式也應有所區別。該銀行聯盟不宜對歐洲或歐元區范圍內的所有銀行均實現監管或同等監管，監管的范圍不宜過大，應只覆蓋系統重要性銀行。而法國則堅持單一銀行監管體系應將所有歐元區銀行納入其中。作為歐盟最大的兩個經濟體，德國和法國在銀行業聯盟上的態度對其推進落實意義重大。最后，經過多方博弈與妥協，歐盟各國財長最終就建立單一監管機制達成一致，同意歐洲中央銀行對歐元區具有系統重要性的大銀行進行直接監管，在對歐元區其他銀行的監管方面與成員國監管機制密切合作。雖然僅將進行跨境業務的系統性重要銀行納入銀行業聯盟中歐洲中央銀行的直接監管更易實施，也得到了德國的支持，但不能忽視的是，在此次歐洲銀行業危機中，如Cajas銀行這樣的小型國內銀行也處于西班牙銀行危機的風口浪尖，僅覆蓋系統性重要銀行可能難以從根本上解決金融風險問題。此外，僅按照資產規模大小判斷是否具有系統重要性可能有失偏頗。因此，歐洲央行同成員國監管機制密切合作，在特殊情況下能對特定銀行進行直接監管不為是一個折中的方法。劃定銀行業聯盟范圍必須考慮信息約束、明確和充分的擔保風險、限定國家之間的不對稱性、競爭扭曲最小化等因素。隨著時機變得越發成熟，是否擴大歐洲銀行業聯盟中銀行單一監管機制的監管范圍或許會成為一個不容忽視的話題。按照達成的協議，據估計大概有占歐元區銀行業總資產85%的130家銀行被歐洲央行直接監管。

銀行業聯盟中歐洲央行的身份轉變問題。在2012年12月的歐盟峰會上，歐盟各國財長就銀行單一監管機制達成協議。在銀行單一監管機制中，歐洲中央銀行被賦予了直接監管歐元區大銀行的權力。身兼銀行監管和貨幣政策制定兩項職責，歐洲央行有時會遇到利益沖突問題。如當特定貨幣政策可能會影響到銀行償付能力，以及當為了維護金融穩定須向資不抵債銀行提供流動性支持時，歐洲央行就將面臨權衡的兩難境地。成立一個專門監管委員會，把歐洲央行銀行業監管職能與貨幣政策職能嚴格區分不失為一項考慮周全的安排，實現互相制衡。此外，還應確保監管委員會決策制訂和實施中的透明度。但歐洲央行如何處理好這兩項職能，以及其中的防火墻問題是否能得到妥善處理還需要時間的考證。

銀行業聯盟同相關機構關系處理問題。由于歐盟整個體系錯綜復雜，如何處理好銀行業聯盟同其他機構的關系也至關重要。當歐洲陷入主權危機和銀行業危機時，應該對歐債危機三方委員會，即歐洲“三駕馬車”（歐盟委員會、歐洲央行和國際貨幣基金組織）在監控歐債危機，解決危機提出政策建議，籌集解決危機所需的資金方面作用巨大。銀行業聯盟成立后，歐洲“三駕馬車”是否還應該參與到銀行業救助中成為一個問題。而此前，歐洲銀行管理局從成立起全面接管原歐盟銀行業監管委員會的所有職能以及權責，具有對歐洲銀行進行壓力測試，維護歐盟內部銀行業的公平、良性競爭，對于監管不利的銀行可進行干預等職能。在歐盟委員會就實現真正經濟及貨幣聯盟而繪制的路線圖中，歐盟委員會指出，在銀行單一監管機制下，歐洲銀行管理局將繼續扮演其制定歐洲銀行各項標準及確保一致性的角色。歐洲銀行業聯盟應怎樣同歐洲銀行管理局合作才能實現更好的銀行監管、兩者的權利如何協調、職責沖突如何解決等并未在已達成的協議中有清楚的交代。而歐洲銀行聯盟的法律定性還不清楚，同歐洲其他國家央行之間的關系如何設置也懸而未決。在監管權力上交歐洲央行后，在自身權利受損的情況下，各國原有的監管機構是否能夠與歐洲央行進行合理分工、有效配合，實難保證。非歐元區成員國銀行如何加入銀行業聯盟，未加入統一監管機制的非歐元區成員國的利益應如何平衡，這些問題也未有定論。可以預料到，未來在歐盟各機構之間、歐盟各國之間、歐元區國家與非歐元區國家之間將在金融權力的重新分配中展開激烈爭奪。與統一的貨幣政策不同，在歐元區成立之前，已經有了歐洲貨幣聯盟長期的合作基礎，歐洲銀行監管需要統一的監管標準和文化。

銀行處置權問題。在設定的歐洲銀行業聯盟中，在金融部門撥款的基礎上，銀行業聯盟將繞開主權國家對問題銀行進行注資、援救，同時還具有處置倒閉銀行的權利，從而打破銀行同主權之間的惡性循環關系，維護金融系統穩定，保護納稅人不受波及。顯然，銀行處置將涉及到損失在不同國家利益相關者之間的分配，除經濟利益外，還存在內在的政治選擇，或應在歐洲穩定機制下建立輔助清算機構。此外，由于銀行處置只是口頭上奉行股東責任和債權人分擔原則，銀行處置在多大程度上能保護納稅人的利益不得而知。德國伊福經濟研究所（Ifo）所長漢斯·韋爾納·辛恩和日內瓦大學教授哈拉爾德·豪就指出，建立銀行業聯盟的計劃或許會進一步讓不良私人債務向公共資產負債表轉移。有關銀行處置方案的提議不是一道防火墻，而是一條“引火通道”，會使債務危機的“火焰”蔓延至歐洲其他政府預算。把減值損失強加到納稅人頭上，將使穩健國家滑入不穩定之中。有鑒于此，有關銀行處置的條例應得到改進，否則反而會適得其反。

財政支持問題。歐洲銀行業聯盟擬設立存款保險機制，以保護儲戶利益。此外，還須設立銀行處置基金，以自主救助受困銀行，處置倒閉銀行。但基金和存款保險的資金來源及數額值得考慮。如果得不到財政支持，歐洲存款保險作用甚微，只能應對小型危機，一旦發生了資金規模超過銀行存款保險金的大型危機，則無能為力。而任何保險機制都存在分配上的偏差，銀行體系實力較強的國家當然不愿意補貼實力較弱的國家，而使自己的資金受到侵蝕。對于這兩個機制來說，資金要來自歐盟成員國金融部門的撥款。銀行聯盟的建立需得到財政支持，歐盟相關部門或應被授權使用占GDP一定比例的應急稅收，以應對銀行業危機。

銀行業聯盟的建立時間問題。根據歐盟委員會主席巴佐羅的“路線圖”，為了及時應對歐元區危機，促進歐盟金融體系穩定，避免重蹈覆轍，歐洲銀行業聯盟應在2013年建立，法國也呼吁迅速推進銀行業聯盟改革，法國財長莫斯科維奇2012年9月16日就表示，應快速推進，不能浪費解決歐債危機的時間。而德國則認為緩慢、穩步推進改革才是恰當的做法。德國希望能夠夯實基礎而循序漸進，歐洲銀行業聯盟的建立也應該是分步驟進行，不能急于盲目推進，在歐洲銀行業聯盟框架尚不完善時，盲目求快。然而，由于各方在構建銀行業聯盟諸多問題上存在分歧，歐洲銀行業聯盟一直舉步維艱。根據后來的路線圖，建立銀行業聯盟的第一步，即銀行單一監管機制，將在2014年3月正式實施。但實際上是一拖再拖，2014年底能夠開始就不錯了。當然，盡管歐洲銀行業聯盟的建設進度已經嚴重落后于計劃，但究竟是快速推進好，還是放慢腳步，步步為營好，值得考慮。

（作者單位：外交學院， 湖南長高集團）