英國社會保障預算管理及對我國的啟示

謝和均

[摘 要]英國是世界上社會保障預算資金管理的重要代表。相對于美國的基金式資金管理，英國實行的是全面預算資金管理。這種社會保障資金預算管理模式，根植于英國國家的制度文化，表現(xiàn)出顯著的制度特征，這對我國社會保障預算管理具有重要的借鑒意義。

[關鍵詞]英國；社會保障預算管理；啟示

[中圖分類號]F811.6 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2013）09 — 0042 — 02

一、英國社會保障預算管理及特點

英國是實行復式預算的國家，社會保障預算收支全部體現(xiàn)在政府經(jīng)常性收支當中。社會保障收入主要是通過國民保險費和普通稅收融資，并由全國社會保險基金（National Insurance Fund NIF）代管，國民保險費目前對雇員和雇主都征收，費率分別為12%和13.8%，但是國民保險費的征繳存在一定的繳費門檻，這個門檻是和雇員和雇主的工薪有關聯(lián)。2011-2012財年度，周薪的較低收入線是102英鎊，較高收入線是817英鎊，雇主繳費門檻是136英鎊，雇員是139英鎊?！?〕社會保障支出則直接通過“社會保障費”列示在經(jīng)常預算支出中，并且經(jīng)常預算支出中所占的比重逐年上升。

國民保險費用收繳上來以后，分別轉(zhuǎn)入了三個主要的基金進行分別使用，分別是國民保險基金（NIF）、國民衛(wèi)生保健基金和英國皇家財務署（同一基金）。其中，國民保險基金所占有的國民保險費最多，大約占總收入的95%左右，流入國民保險基金的還包括：1.由于法定患病工資、法定父親陪產(chǎn)假津貼、法定產(chǎn)假津貼、法定收養(yǎng)嬰兒產(chǎn)假津貼的領取者在領取上述津貼期間不需要繳納國民保險費，但仍被視同繳納了國民保險費。由此造成了國民保險費減收，這部分統(tǒng)一由政府一般預算賬戶撥付。2.國民保險金結(jié)余的投資所得。當國民保險基金出現(xiàn)收大于支的時候，盈余部分被轉(zhuǎn)移到了投資賬戶，由英國減債委員會（CRND）進行管理。CRND一般將這些基金用于購買國債。國民保險基金的存在，能夠保證在國民保險預算出現(xiàn)入不敷出的時候，確保養(yǎng)老金及津貼的按時發(fā)放?！?〕

國民衛(wèi)生保健基金（NHS）受到了全國保險基金與普通稅收基金的雙重資助。根據(jù)英國精算署測算，在2010-2011財年，英國國民保險繳費總額將達到982億英鎊，其中776億英鎊進入國民保險基金，206億英鎊進入到了“NHS”。〔3〕

在過去20年中，國民保險預算曾經(jīng)出現(xiàn)過5年的赤字狀況，分別是FY1989-1999，1991-1992、1992-1993、1996-1997、2009-2010和2010-2011財年，其中2010—2011財年超支56.22億英鎊。根據(jù)國民保險基金的關于2010-2011財政年度的年報，截止2011年3月31日，該基金結(jié)余428.33億英鎊，比上個年度減少了56.22億英鎊.。從2009-2010財年，英國國民保險基金近10年來首次出現(xiàn)的收不抵支的情況。〔4〕

二、英國社會保障預算管理的特點

類似英國社會保障預算這樣的模式，即將社會保障預算收支全部內(nèi)含于政府經(jīng)常性預算當中，不編制單獨的社會保障預算，有一定的特點：

（1）政府將社會保障收支放在政府經(jīng)常性預算收支中安排，明確了政府的責任，確保社會保障的資金得到落實，能夠主導社會保障事業(yè)的發(fā)展及社會保障預算收支規(guī)模、結(jié)構(gòu)及結(jié)果，有利于政府統(tǒng)籌管理、宏觀調(diào)控；

（2）因為是政府提供，因此基于產(chǎn)品具有非排他和非競爭的性質(zhì)，基本上每個民眾都有索取和要求的權(quán)利，能夠充分滿足民眾的基本保障需求。當然，這種預算收支模式也存在一定的缺點：1.由于社會保障預算收支全部由政府財政負擔，在福利向下剛性的作用下，不得避免地導致社會保障預算支出膨脹，政府財政負擔不堪重負。2.社會保障支出更容易受到政治人物或者執(zhí)政主體的影響，因為開辟或者擴大支出顯得比較容易；3.過高的社會保障支出必然要求有更多的政府經(jīng)常性支出，這導致政府債務上升不可避免，央行為負擔國債發(fā)行貨幣又導致通貨膨脹居高不下；4）為了應對支出缺口，政府必然開辟更多的稅源或者提高稅率，導致資本外流從而抑制了英國國內(nèi)的投資需求。學者研究表明，1870—1913年間英國資本外流占到國民收入的4%，資本形成總額的40%；在1890—1913年期間，其資本外流更占到國民收入的7%，占其資本形成總額的75%—80%?！?〕這極大地影響了英國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時也削弱了擴大再生產(chǎn)的物質(zhì)基礎，增加了英國產(chǎn)品成本，導致產(chǎn)品競爭力下降。

三、英國社會保障預算管理給予我國的啟示

英國特有的社會保障制度財政支持模式能夠為我們提供以下啟發(fā)：

（一）社會保障預算的地位問題

嚴格意義上說，英國并不存在獨立意義的社會保障預算。從形式上說，英國雖然沒有編制獨立的社會保障預算，但是英國實行的是復式預算體系，政府財政總預算包括經(jīng)常預算和資本預算兩大部分，每部分有獨立的收入來源確保支出，不會相互擠占資金。英國社會保障收支完全在經(jīng)常性預算收支中列示，但是收入和支出之間的對應關系并不明顯。名義上說，經(jīng)過雇員和雇主都繳納國民保險費（National Insurance contributions），這是全國社會保險基金（National Insurance Fund）的主要收入來源（占到95%），但是由國家稅收融資的統(tǒng)一基金也為全國保險基金提供資助。*同樣，英國國民衛(wèi)生保健基金（NHS）也是接受全國保險基金與一般稅收的雙重資助。2011/2012財年，國民保險費收入總額為1016億英鎊，其中802億英鎊進入到了國民保險基金，213億英鎊進入到了NHS?！?〕NI和NHS支付的依據(jù)都是繳納國民保險費的記錄，但類似于那些不以繳費為前提的社會福利項目，比如補助、補充養(yǎng)老金發(fā)放等，這些都由統(tǒng)一基金支付（由一般稅收籌資）。

（二）社會保障預算收支的預測規(guī)劃

英國財政部為了確保政府財政預算收支在長期的穩(wěn)健和可持續(xù)，每兩年一次地編制綜合開支審查（Comprehensive Spending Review）報告，對政府收支進行預測和規(guī)劃。綜合開支審查報告的內(nèi)容包括對經(jīng)濟和財政的評估與預測，對政府的改革政策進行解釋說明，同時確定在未來三年內(nèi)的財政優(yōu)先項目和開支計劃，在報告中特別要包括即將支付的社會保障福利的估計數(shù)額。2010年財政部的開支審查報告中，按部門列示的社會保障開支包括：NHS（health）2012-2013財年為1040億英鎊，2013-2014財年為1069億英鎊，2014-2015為1098億，增長率為1.3%；Work Pension 部門2012-2013財年為74億英鎊，2013-2014財年為74億英鎊，2014-2015為76億，平均增長率為2.3%?！?〕所有的強制性支出都呈增長趨勢，2012-2013預算為7130億英鎊，2013-2014財年為7242億英鎊，2014-2015財年為英鎊為7398英鎊，而同期議定支出2012-2013年削減400億英鎊，2013-2014年削減610億英鎊，2014-2015年削減810億英鎊，

（三）預算核算的會計基礎

英國政府所有的開支與收入采用的都是權(quán)責制基礎，而不是以現(xiàn)金流為基礎的收付實現(xiàn)制。采取權(quán)責制基礎的會計系統(tǒng)意味著政府支出和稅收以開支與收入計算，而不是以現(xiàn)金流計算。對于社會保障支出而言，這意味著福利支出反映的是已經(jīng)通過申請，但是還未支付的金額，而對國家稅收而言，這一數(shù)值則是指在相應的財政年度內(nèi)，英國皇家海關及稅務總署應收繳的金額。

冰島和新西蘭的國際經(jīng)驗表明，實施權(quán)責制對于養(yǎng)老金、保險金等項目有助于更好地報告信息，刺激有關的預算決策。從美國的經(jīng)驗來看，采用權(quán)責發(fā)生制概念可以幫助國會對事項做出選擇，可以帶來更及時的信息以及更及時地確認成本，在做出承諾時較早地確認成本，有利于對一些涉及到多年現(xiàn)金流量的項目：比如養(yǎng)老金等加強控制?！?〕

（四）社會保障預算資金與一般預算的關系

從支出管理上看，英國的社會保障資金和一般預算關系就更加緊密。當國民保險基金出現(xiàn)收大于支，贏余就被轉(zhuǎn)移到投資賬戶，由英國國家減債委員會進行統(tǒng)一投資運營管理，國民衛(wèi)生保健基金同樣如此。英國的支出同樣實施限額支出DEL（Departmental Expenditure Limits）和年度管理支出AME（Annually Managed Expenditure），DEL涉及到政府部門穩(wěn)定的跨度為3年的支出限制，而對那些需要根據(jù)年度經(jīng)濟、社會發(fā)展變動進行調(diào)整的類似養(yǎng)老金、社會保障、補貼等支出以及不適宜進行硬性限制和管理的各種其他支出，主要通過AME來限制支出額度。

*注：當由于法定患病工資、法定父親陪產(chǎn)假津貼、法定攙假津貼、法定收養(yǎng)嬰兒產(chǎn)假津貼的領取者在 領取這些津貼時候免交國民保險費，但仍視同繳費，這部分損失由統(tǒng)一基金予以補償。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕Adam S and Browne J， A Survey of the UK Tax System， IFS Briefing Note No.9，2009 （ Http：//www.ifs.org.uk/bns/bn09.pdf）.

〔2〕鄭春榮.英國社會保障制度〔M〕.上海：上海人民出版社，2012.

〔3〕Antony Seely， National Insurance Contributions： changes from April 2011， Standard Note： SN/BT/5550，3May2011（http：//www.parliament.uk/briefingpapers/commons/lib/research/briefings/snbt-05550.pdf）.

〔4〕The national Audit Office， National Insurance Fund Account 2010-2011，31March， 2011.

〔5〕梅新育.英國福利國家制度的啟示〔N〕.中國經(jīng)濟時報，2012-08-30.

〔6〕 HM-Treasury： Tax and National Insurance contributions （NICs） receipts： information and analysis

http：//www.hmrc.gov.uk/statistics/receipts/receipts-stats.pdf.

〔7〕HM Treasury： Spending Review （2010），http：//www.hm-treasury.gov.uk/spend_index.htm.

〔8〕樓繼偉.政府預算與會計的未來〔M〕.北京：財政經(jīng)濟出版社，2002：98.