試論公共組織的“效率”與“民主”行政學博弈

蔣歡

中圖分類號：G64 文獻標識碼：A 文章編號：1673-5811（2013）03-0201-01

摘要：民主與效率一直以來都是兩個不能完全融合的概念，也是公共行政學的難題。從官僚制到后官僚制這一范式轉換就是“效率”與“民主”的博弈過程。盡管兩者矛盾的最終解決還存在實際的困難，但是現代公共行政學在實踐中的有效性一再地為我們顯現出希望。

關鍵詞：效率 民主 官僚制 博弈

一、行政學界對效率和民主的看法

在公共行政研究中，效率與民主關系問題可分為兩個層面：第一是價值層面；第二是實現機制層面。民主，向來都是政治學研究的重要領域，而效率，卻是行政學追求的核心價值目標，是“行政科學的大廈得以建立起來的價值基石”。 20世紀80年代以來，西方學術界對傳統官僚制模式的價值取向與組織設計進行了一系列的反思和批判，與此同時也產生了一些新的管理理念，如“管理主義”、“新公共管理”、“以市場為基礎的公共行政”、“企業型政府”等等一系列的“后官僚制典范”。如果把“從官僚制到后官僚制”的范式轉換置于行政學發展的歷史長河中來考察，我們就不難發現這實際上就是效率與民主之間的相互博弈過程。

二、從官僚制時代到后官僚制時代“效率”與“民主”行政學博弈過程

（一）官僚制時代：效率---成功關鍵

19世紀末，伴隨著西方資本主義國家向城市化和工業化國家邁進，迫切需要一種新的管理方法和組織模式來注入新的血液回應時代的需求。在這種時代背景之下，以威爾遜、古德諾為代表的“政治行政二分法”和以馬克斯·韋伯理性官僚制模式正好在理論上迎合了這種對技術的訴求。威爾遜在1887年的《行政學研究》中第一次系統闡述了將行政學從政治學中分離出來的觀點。至于如何提高政府的行政管理效率，馬克斯·韋伯的官僚制模式為人們提供了實現這種效率的理想類型?？傊?，早期的行政學家們以“政治行政二分法”為依據，把官僚制模式當作一種實現行政效率最理想的類型。在這種理論背景之下，相對于結構、控制和效率的關注，對民主的職責的關注雖然并非沒有，但是處于后排的位置。

（二）后官僚制時代：民主——行政的合法性基礎

20世紀60年代末70年代初，政府改革的呼聲此起彼伏，傳統官僚制面臨著嚴峻的挑戰。對此，西方行政學界作出了積極、有力的回應，并且由此引發了一場新的改革運動，也就是被稱之為“新公共管理范式”。在價值層面上，官僚制導致民主的萎縮和人的異化；在技術層面上，官僚制是一種缺乏學習能力的行政模式。在對待“效率”問題上，新公共管理認為效率有兩種形式：一是機械性效率，是那種可以用具體的數字來表示投入與產出之比率。二是社會性效率，即是指以社會價值觀念為目標，規范地予以衡量的效率。顯然他們認為傳統公共行政片面追求的是前一種”機械性效率”或者說是“技術效率”，這樣的所謂效率帶來的一個直接后果是侵害了社會公平、民主等價值觀。所以他們主張公共行政應該追求的是社會性效率，他們指出，這種效率觀不僅可以獲得管理學的高效率，而且還有利于社會公平，有利于民主價值觀確立。

（三）現代公共組織——效率與民主的權衡

“效率”和“民主”的問題一直貫穿于西方行政學發展的全過程，不管是哪個時代，討論的焦點都集中于“效率”和“民主”這兩個基本價值觀。只不過是在某一時期某種價值觀占優勢，而另一時期另一種價值觀占優勢而已。正是由于這兩種價值觀之間博弈造就了西方行政學的各個理論與流派。一方面，我們必須在實踐中追求它的高效（社會效益），另一方面，我們在講究它的效率的同時還必須求得民主的實現（社會公平）。也許對現代公共組織而言，在兩者孰輕孰重的權衡方面也同樣會是一件勉為其難的事情。但是，由于公共組織是為社會大眾提供公共產品和公共服務的組織，因而它不可能采取犧牲一方而保護另一方的方法或路徑來維持自身的存在，這也就決定了公共組織必須在民主與效率之間找到一個平衡點來緩解或消融兩者的矛盾。

三、公共組織民主與效率的現狀與曙光

不同時期，效率與民主的取向會出現輪回與側重的現象，但從行政理論發展的角度來看，效率與民主的融合是一種趨勢。民主與效率矛盾的最終解決，有賴于公共組織形式的有效變革。然而，這并不是說在這一根本變革到來之前，公共組織的民主與效率相互矛盾的問題就沒有解決的希望。一方面，隨著公共組織在技術方面的不斷變化，已經出現了所謂“數字化”、“虛擬化”組織的形態，它在保證公共組織滿足高效率的同時，至少在組織參與性方面具有廣泛的社會性，方便快捷的信息溝通渠道。另一方面，公共組織自身的發展和變化也為傳統官僚體制的變革提供了十分有利的條件：首先，公共組織的權力結構日益走向分權化；其次，“政府再造”與“重塑”既是公共組織為了提升自身工作績效的必要舉措，同時也是進一步擴大民主參與的重要途徑；最后，公共組織尤其是公共行政組織“效率優先、兼顧公平”的管理模式及其實踐，似乎為公共組織民主與效率之間矛盾的消融找到了一個契合點，同時也為我們提供了一個極好的操作模式和實驗平臺，只要我們不斷地探索和創新，假以時日，我們將終究會求得民主與效率之間矛盾的合理解決。

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