民主與效率關系視閾下公共行政學范式的變遷

石紹成

[摘 要]公共行政學經過了三次重要的范式變遷：由官僚行政到民主行政，再到民主治理。官僚行政模式認為，民主是政治的事情，行政要的是效率。民主行政范式始于官僚行政對國家民主的威脅，民主高于效率是其價值信條。民主行政范式本質上是一種激進的民主政治理論，不太具有現實性。民主治理范式認為，當代公共行政學需要整合民主與效率。它通過網絡結構的運用、合作與參與等運作方式的開發，促進了民主與效率的和諧共生、相互促進。

[關鍵詞]行政范式；官僚行政；民主行政；民主治理

[中圖分類號]D035 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2013）09 — 0013 — 02

如果說民主制與官僚制是公共行政回避不了的國家制度安排，那么民主與效率則是公共行政難以回避的價值困境與兩難選擇。公共行政學百年的范式變遷，刻畫了這種兩難選擇。官僚行政范式與民主行政范式在公共行政的價值導向上，于民主與效率上各執一端。進入21世紀，民主治理范式初見端倪，它力圖實現公共行政中民主與效率的整合。

一、官僚行政范式：效率主義

官僚制組織是工業社會中政府主導的組織形式。“官僚行政”模式產生于官僚制與政府行政結合的結果。從行政學誕生之初，行政學便擁抱這種模式，因此，這一階段的公共行政學可以稱為官僚行政范式。從價值導向上看，官僚行政范式屬于“效率主義”，即存在過度強調效率的傾向。

官僚行政范式根源于政治——行政二分建構的理論空間，“效率主義”是這一范式共享的價值標準。行政學的奠基人，伍德羅·威爾遜在其《行政學研究》中寫道：“公共行政的研究目標在于：一是研究政府應如何適當而成功地運作；其二是政府如何能在花費最少的金錢與資源的條件下，以最有效率的方式來從事各種活動”〔1〕。這是公共行政學中“效率主義”的最早表述。不過，最有名的論斷應該是來自古利克。他認為：“在行政科學中，最基本的‘善就是效率”〔2〕。從哲學上看，效率是個價值中立的概念，即它不屬于“價值”的范疇。古利克的論斷，頗具口號形式，它是行政學效率導向的極端化表達。

20世紀后期，傳統行政學以“新公共管理”的方式出現并重新煥發生機。在新公共管理興盛之時，有不少學者認為，新公共管理構成了行政學的新范式，其實并非如此。新公共管理有著官僚行政范式最基本的兩個特征：官僚集權與效率主義。因此，新公共管理概念的提出者胡德也認為，新公共管理只是“新瓶裝舊酒”的把戲而已〔3〕。

從管理哲學看，新公共管理本質上屬于管理主義。管理主義是工商管理領域長期流行的理念，它以經濟學意義上的“效率”為導向。管理主義對20世紀后期西方政府管理進行了剖析，其核心結論為“政府失敗”。它認為，應該借用企業管理的方法和市場機制來改變這種情況。美國蓋伊·彼得斯對這種思想進行了深刻分析，并認為：“根據新公共管理理論中有關政府的概念，私人部門所強調的一些價值理念——其中最值得注意的是效率，在公共部門更應該受到重視”〔4〕。

二、民主行政范式：民主主義

在20世紀初，民主行政思想已零星出現，但真正激發出學者對民主行政探索熱情的則是20世紀50年代的西蒙——沃爾多之爭。學者們已認識到，效率主義雖建構了行政領域的價值中立“假象”，但官僚行政事實上已對國家民主造成損害。為了糾正官僚行政范式的問題，民主行政范式走向了它的反面，即強調民主取向在公共行政中的絕對優先位置。

1968年，沃爾多召集了明諾布魯克會議，這標志著新公共行政的產生。新公共行政對社會公平的強調，它標志著規范性問題進入了行政學研究領域。雖然有學者對新公共行政評價很高，但是需要注意的是，它并沒有建立起新的行政理論。新公共行政的代表人物，弗雷德里克森在其所著《新公共行政》一書中，雖“何謂新公共行政？”之問，但行文中通篇未給出答案〔5〕。最后，他從文森特·奧斯特羅姆那里找到了答案，他認為，現代行政學應該去追尋其所稱的“民主行政”理論〔5〕p.29。

文森特·奧斯特羅姆在1973年出版了《美國公共行政思想的危機》一書。他在書中明確提出了民主行政范式的概念，并對該范式進行了建構。奧斯特羅姆認為，民主行政范式的基本定理應該包括以下幾項要點：（1）公民與政府在憲法中各享有特有且相互制約之權力；（2）“多中心”政府優于中央集權政府；（3）政府不是公共物品的唯一提供者，社會組織亦參與其中；（4）公共物品提供本質上是憲政選擇的過程，必須置于民主機制之中；（5）合作與有限等級的命令是協調各主體關系的重要機制。〔6〕從這些“原理”中不難發現，奧斯特羅姆的民主行政理論，實際上是一種激進的民主政治理論。權力制約與地方自治的前提設置實際上是用民主政治覆蓋了民主行政，且民主取向已經壓倒了效率取向。

新公共服務也是一種頗有影響的民主行政理論，它在很大程度上是與新公共管理論戰的結果。登哈特夫婦于2000年，在著名的《公共行政評論》上發表了題為《新公共服務：服務而不是掌舵》的論文，隨之又于2003年出版了同名著作，標志著新公共服務理論形成。與新公共管理的“效率主義”爭鋒相對，新公共服務取公共行政的“民主主義”路向。珍妮特·登哈特等認為，新公共服務是尋求民主行政的一種理論努力〔7〕。對于官僚行政中的“效率主義”，新公共服務認為，“盡管諸如效率和生產積極性這樣的價值觀不應該被拋棄，但它們卻應被置于民主、社區和公共利益構成的更大環境中”〔8〕。這表明對新公共服務而言，民主與效率在公共行政中是目的-工具關系，效率從屬于民主。由于新公共服務對民主行政的探討具有較強的倫理取向，缺乏制度與實踐層面的探討，因而頗具“烏托邦”色彩。

三、民主治理范式：整合主義

公共行政學在官僚行政與民主行政范式之間搖擺，主要源于民主制與官僚制之間的矛盾。誠然，官僚制是公共組織的主要組織形態，但現代國家都是民主國家，官僚制在公共行政中難以為繼；另一方面，民主行政又存在著政治解構行政或行政低效的危險。所以，當代行政學的重要趨向在于民主與效率的整合。這一趨勢催生出了民主治理這一新的公共行政學范式。民主治理的價值趨向是 “整合主義”，珍妮特·登哈特等人認為，只有民主治理能夠消解民主制與科層制之間的沖突〔7〕。

從理論上看，民主治理是一個復雜的理論體系，其內部存在若干重要的理論范疇。比較典型的是：“網絡治理”、“參與治理”和“合作治理”/“協同治理”。在尋找民主治理的過程中，網絡治理為其提供了現實的結構基礎。網絡一定程度上發端于奧斯特羅姆的“多中心”。西方行政學界一般認為，網絡指的是為解決一定問題而提供的多組織安排，網絡結構亦常被視為科層組織的替代者。馮等人認為，參與治理是上級政府授權基礎上的利益相關者的決策參與，但上級政府擁有決策的終決權〔9〕。安塞爾等人認為合作治理是指，“在制定或執行公共政策或者管理公共項目的過程中，一個或多個公共機構將非國家的利益相關者吸納到正式的、共識導向的、審慎的集體決策中的治理安排”〔10〕。綜上可見，民主治理在治理安排上是較為完善的一個范式，它在結構上以網絡為依托，存在合作與參與等可供選擇的方式，它能夠實現民主與效率的和諧共生、相互促進。

近年來，隨著民主治理范式的發展，公共價值管理理論應運而生。斯托克分別在2005、2006年發表了《公共價值管理與網絡治理：民主與效率平衡的新解答》與《公共價值管理：網絡化治理的新敘事？》兩篇論文。它們是公共價值管理理論形成的基本標志。斯托克認為，民主與效率是治理系統中的核心價值，不同于科層行政與民主行政范式對兩者關系的假定，它們是伙伴關系〔11〕。公共價值管理理論認為，對話協商與知識共享貫穿決策與執行的整個過程，這些手段既民主同時又有效地實現配置效率與技術效率〔11〕。因而，公共價值管理解決了民主與效率的悖反問題，實現了兩者的協調共存。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕Woodrow Wilson. The Study of Public Administration〔J〕.Political Science Quarterly，1941（4）.

〔2〕Gulick，Luther. Science， Value， and Public

Administration〔A〕. Papers on the Science of Administration〔C〕， Luther Gulick & L.Urwick（ed）.New York： Institute of Public Administration，1937：189.

〔3〕Christopher Hood. A Public Management for all Reasons 〔J〕Public Administration，1991，（1）.

〔4〕蓋伊·彼得斯.政府未來的治理模式〔M〕.北京：中國人民大學出版社，2001：56.

〔5〕Frederickson，H.G. New Public Administration〔M〕.Tuscaloosa： The University of Alabama Press，1980： 5-6.

〔6〕文森特·奧斯特羅姆.美國公共行政思想的危機

〔M〕.毛壽龍，譯.上海：三聯書店，1999：114-116.

〔7〕Janet V.Denhardt et al.The Role of Democratic Values in Transformational Leadership〔J〕. Administration & Society， 2006，（05）.

〔8〕Robert Denhardt & Janet Denhardt. The New Public Service： Serving， not Steering〔M〕. Armonk， NY： M.E.Shape，2003：173.

〔9〕Archon Fung et al， Deepening Democracy： Innovations in powered Participatory Governance〔J〕.Politics & Society， 2001，（1）.

〔10〕Chris Ansell et al. Collaborative Governance in

Theory and Practice〔J〕. Journal of Public Administration Research and Theory， 2008，（04）.

〔11〕Stoker， G.Public Value Management： A New

Resolution of the Democracy / Efficiency Trade-Off〔R〕. Manchester， UK： Institute for Political and Economic Governance， University of Manchester，2005.