基于合理規模理論下的我國行政組織改革的探析

劉靜

中圖分類號：D6 文獻標識碼：A 文章編號：1673-5811（2013）03-0036-01

摘要：政府組織規模的過度擴張帶來了行政效率低下、財政負擔沉重、公權力尋租久禁不止、等不良后果。經過上個世紀70年代以來的四次機構改革，中國的政府規模擴張問題尚未得到根本解決。政府規模的合理選擇不能簡單地以“大政府”、“小政府”來定位，而應根據不同時期的社會、經濟、政治的發展狀況，以提高政府能力的有效性，滿足廣大公眾的需求為標準來確定。我國政府組織改革應突破“小政府、大社會”理念框架的限制，以合理政府規模理念為基礎，尋求一種適合我國國情、符合我國市場經濟運行以及社會發展的、適度規模的合理、高效政府。

關鍵詞：合理政府規模 “小政府、大社會” 行政組織改革

政府作為人類社會的最大政治組織，其規模與一個國家的行政效率、經濟增長和社會穩定密切相關。一個國家的政府規模究竟應當控制在什么樣的水平，如何確定其適度規模，一直是各國學界共同關注的問題，并對此進行著長期不懈的探討，但始終沒有定論。政府規模在各種因素的影響下呈現出動態性和發展性，并且不是一個簡單的“大政府”或“小政府”的選擇問題。

一、政府規模的概念

作為國家表現形式的政府，是從社會中產生并代表全社會的機關，是國家進行政治統治和社會管理的工具。廣義的政府是指行使國家權力的所有機關，包括立法、司法和行政機關；狹義的政府是指國家權力機關的執行機關，即國家行政機關。政府規模是指一切國家機關的構成規模，既指政府職能與權力范圍，又指政府機構與人員多少。它包括內在規模與外在規模兩個方面：內在規模表現為政府職能規模和權力規模，外在規模表現為政府機構和人員規模。

二、合理政府規模的界定

正如企業存在著規模經濟問題一樣，政府也存在著內在經濟和不經濟而導致的規模經濟問題。政府內在經濟是指政府在規模擴大時由自身內部所引起的成本降低，收益增加。如當原有政府規模太小，必需的政府職能不能履行或履行不好，導致無效率或低效率時，通過人力、資金等資本投入的增加，組織機構的完善，內容分工的合理，能夠相對降低行政成本，提高行政效率。反之，則表現為規模不經濟，這時擴大規模，只會導致平均成本上升，有損政府效率。因此，我們既要充分利用政府規模經濟的益處，又要抑制規模不經濟因素的滋生，力求讓政府規模收益遞增，使政府規模的擴張保持在使平均成本達到最低點的程度。

三、我國政府組織規模過度擴張暴露的問題

第一，過度的政府組織規模導致財政負擔加重。

建設高效低廉的政府組織向來是中國行政改革的基本目標之一，但實際上，隨著政府組織規模的擴張，政府財政面臨巨大壓力。1978年，中國行政人員總量為467萬人，到2002年，這一數字增加到1075萬人；相應地，財政支出中行政管理費也從1978年的52.9億元增加到2002年的4101.32億元，增長了77倍，年均增長19.87%。

第二，政府組織規模的過度擴張降低了政府組織的行政效率。

政府組織過度擴張的后果之一必然是政府組織機構的盲目增加，與內部機構增加相伴而來的是政府組織要竭盡全力擴大職能范圍，已達到政府組織“有事可做”的管理效果。即使政府組織不增加其內部結構，也會想方設法增設新的“管理目標”，這樣，就會造成政府組織職能分散、重疊和難以協調，影響政府組織的工作效率，從而導致政府組織行政能力低下。

第三，政府組織規模擴張導致公權力尋租機會增多。

規模越大的政府組織，在經濟活動中的范圍和區域也就越大，“尋租”現象發生的幾率也隨之提高，掌握某種稀缺資源的部門和個人，為了追求權力租金，有可能使國家利益遭受損失，從而導致政府行政成本增加。

四、中國：實現政府組織適度規模的途徑與對策

中國正處于經濟轉軌時期，市場發育不夠完善，市場體系尚不健全，在這種情況下，構建適度規模政府必須循序漸進，向著職能合理化、管理科學化、行政高效化、規模適度化的方向發展。

（一）促進政府組織職能的分散化，重塑政府組織與社會之間的關系

重塑政府組織與社會之間的關系意味著政府應逐步還權于社會，使部分公共物品和公共服務的提供社會化，以便集中精力發揮“掌舵”功能。政府組織需要進一步簡政放權，積極培育和扶持以社會團體、中介組織、行業協會等為主體的“第三部門”，強化社會權力和自治能力。在此基礎上，將政府組織原來所擁有的一些職能轉移給非政府組織，把原來由政府組織所承擔的公共服務業務授權企業等營利性組織以及“第三部門”來承擔。而政府主要通過公共政策的制定和監督來向社會提供產品和公共服務，以此來保證組織適度規模。

（二）加強公共財政管理，強化政府組織規模的財政約束機制

將所有政府組織的收支真正納人預算管理，所有政府組織絕對不能隨意設置任何形式及任何意義上的“隱藏資金”；行政處罰費用應當全部上繳國家財政，而且要嚴禁以各種形式、途徑予以返還；杜絕政府組織部門利益的最大化，政府組織的各種行政經費應當統一由政府組織財政納人預算予以保障，而且要實行國庫集中支付。實現預算法治化，強化預算約束。

（三）完善政府組織編制立法，控制政府組織機構和公務人員數量

在科學處理政府組織層級與管理幅度之間關系的前提下完善政府組織編制立法；在“定職能、定機構、定人員”政策的基礎上制定部門組織法，明確政府組織機關的設置、編制、職權、職責、職數、人員配置以及政府組織行政活動的方法等。

參考文獻：

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