突破用地瓶頸，力保經濟發展

劉多多

近年來，湖南省郴州市汝城縣大力實行“推進三城四化、建設美麗汝城”戰略，全縣城鄉建設統籌發展，工業園區日新月異，各類建設用地需求持續增加。然而，現階段國家嚴控土地閘門，從嚴從緊計劃供地，分配給汝城縣的用地指標與實際需求的差距越來越大，供需矛盾越來越尖銳。如何破解用地瓶頸，化解用地難題，使汝城縣經濟既能較快發展，又能節約用地，保護耕地，保障社會經濟可持續發展，是當前亟待解決的問題。

建設用地“瓶頸”現狀

目前，汝城縣用地主要存在土地供應緊張與用地需求持續增加的矛盾、耕地占補平衡與后備資源緊缺的矛盾、征地政策調整與建設發展的矛盾、不依法用地與國家嚴格執法監察的矛盾，這四大矛盾制約著汝城縣的進一步發展。

根據統計數據顯示，汝城縣人均耕地不足0.8畝，低于全國1.39畝和聯合國糧農組織確定的0.8畝的人均耕地警戒線，人多地少。耕地數量在不斷減少，而人口規模卻在擴大，人均耕地面積不斷降低，耕地和人口的逆向發展，加上耕地后備資源不足，人地矛盾日益尖銳。這種現狀，將成為影響汝城縣社會經濟可持續發展的關鍵問題之一。當前國家對土地用途實行嚴格的管制制度，對農用土地轉為建設用地規定了嚴格的審批程序，實行“占一補一”的耕地占用補償制度。而汝城縣耕地后備資源少、條件差，在短時間內開發大量耕地十分困難。

受用地指標與耕地占補指標的制約，現階段汝城縣土地供需矛盾極為突出。2009年至2012年，汝城縣共上報項目66個，面積11168畝，每年的建設用地需求量可達3000畝，而每年上級下達用地指標都為220畝左右，缺口達2000多畝。2013年，汝城縣的用地指標為420畝，然而目前就已經有10個項目資料報送到國土資源部門，總面積為1257畝，遠遠超出年度用地指標。隨著汝城縣城鎮化和新型工業化進一步推進，預計今后很長一段時間內仍會增長，在土地宏觀調控日益趨緊的大環境下，用地指標的爭取更是不容樂觀。雖然汝城縣每年都進行土地開發整理復墾，但由于城市基礎設施建設和承接產業轉移速度加快，落戶項目越來越多，每年土地整理開發復墾補充的耕地遠遠不能滿足各種建設需要。目前該縣沒有剩余的耕地占補指標，因該縣耕地后備資源貧乏，補充耕地的資源不足，開發過程遠遠比不上占用的的進程，加上現在國家重點工程（高速補征）、省道（S324）、國道（G106）改建擴建所占用的耕地均須實現占一補一，占補的壓力越來越大。

此外，農村土地權屬爭議、征地拆遷、失地農民生活保障等，各種社會矛盾和利益沖突日益凸顯。通過縣城幾年的開發，一些遺留問題逐年顯現，老百姓對政府的訴求高，且歷史遺留問題也一時難以兌現等問題，使征地工作舉步維艱。中央一系列政策的出臺，使當前征地拆遷的矛盾更加突出，實施項目征地拆遷難度加大。

用地“瓶頸”破解之策

針對用地中存在的問題，汝城縣從多方面破解，以保障社會經濟的進一步發展。

首先，合理規劃，留足發展用地空間。汝城縣組織發改、建設、交通、水利、財政等部門進行專題研究，啟動了新一輪的土地利用總體規劃的修編，確保土地利用總體規劃與城市總體規劃相銜接。統籌安排城鄉用地結構，合理分配規劃用地指標，保障民生工程、招商引資項目和市、縣重點項目建設用地，為今后的發展盡可能留出足夠的空間，也為項目落地、報批提供規劃依據，為經濟發展合理布局。

其次，擴大增量，增加用地有效供給，這也是現階段汝城縣破解用地難題的直接有效手段。一方面，汝城縣積極鼓勵引進大項目，力爭進入國家和省重點項目庫，以使用國家和省掌握的新增建設用地計劃，減輕全縣計劃指標壓力；另一方面，向省國土資源廳全力爭取省追加用地計劃指標，搶抓羅霄山片區區域扶貧開發等機遇給予汝城縣政策上和資金上的傾斜。同時，大力實施城鄉建設用地增減掛鉤項目，通過空心村治理、村莊整治、廢棄工礦用地復墾，增加汝城縣建設用地指標，保障項目用地需求。

在增加用地的有效供給外，汝城縣還積極推進征地工作改革，提高土地的利用效率，對征地過程中存在的遺留問題，縣委、政府進行專題研究，個案解決，推進土地收儲工作。將征地拆遷與安置統盤考慮，盡快完善安置地建設；對新建安居小區限期交付，并盡早實施安置地基礎設施建設，切實解決被拆遷戶的生活和生產問題。全面實行“五統一”征地，即統一規劃、統一征地、統一開發、統一出讓、統一管理，將征地和土地開發工作盡可能地前置，加快供地速度。同時，合理安排用地，落實區別對待、有保有壓的原則，優先保證國家和省、市重點工程用地，優先保證國家產業政策鼓勵發展的項目用地，優先保證經濟社會發展薄弱環節項目用地，優先保證高科技產業化項目用地，優先保證重點利用外資項目用地，優先保證城鄉基礎設施建設用地。

近年來，汝城縣堅持“工業向園區集中、人口向城鎮集中、住宅向小區集中”的原則，將節約集約用地作為一條主線貫穿到土地管理工作的始終，不斷提高土地承載力。具體說來，就是不斷深入開展國土資源節約集約模范縣創建活動，深化國土資源有償使用制度改革，完善土地招拍掛出讓制度，全面實行網上交易和信息備案制度，進一步規范融資行為。同時，加大對閑置土地的管理和利用，逐步實行按照標準審核項目用地制度，建立聯席會議制度，強化投資強度、容積率、建筑密度、行政辦公及生活服務設施用地所占比重、綠地率等指標控制，盡可能地把不合理的用地“摳”下來，做到“節流”與“開源”并舉。實施用地“三集中”原則，按照“布局集中、用地集約、產業集聚”要求，引導工業項目向園區集中，倡導廠房“增肥增高”，鼓勵建設多層式標準廠房。加強宅基地規范化管理，解決好“空心村”浪費土地的問題。農村建房實行集鎮和村莊建設規劃，鼓勵修建多層建筑。

為規范用地行為，汝城縣國土資源局堅持依法管地，堅決遏制土地違法行為。汝城縣出臺了《關于構建國土資源管理共同責任機制實施意見》，明確鄉鎮政府和有關部門在土地管理中的職責分工，進一步明確鄉鎮為打擊土地違法行為的責任主體，逐步形成共同責任機制。同時，加強縣城市建設打非治違聯合執法大隊力量和經費保障，充分發揮聯合執法大隊在城市建設打非治違中的“主力軍”作用，加大土地集中執法力度，鄉鎮要嚴格按照縣政府要求，扎實抓好一年兩次的土地集中執法工作。

（作者系郴州市汝城縣國土資源局黨組書記、局長）