如何認定因公共利益而征收土地

案情簡介

因建設(shè)新汽車站需要，某市國土資源局（以下簡稱市國土局）于2003年11月3日根據(jù)《土地管理法》第五十八條相關(guān)規(guī)定，作出提前收回開發(fā)區(qū)某居民的國有出讓土地使用權(quán)決定，同時確定由該市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管委會依法補償。該居民不服，于2005年1月11日向某市人民法院提起訴訟，要求撤銷改決定。

該居民訴訟理由是：（1）市國土局收回原告上述土地用于劃撥給某市運輸實業(yè)總公司建設(shè)新車站，而該公司為企業(yè)法人，假設(shè)車站是出于自身經(jīng)營需要和企業(yè)營利目的，不是法律規(guī)定的出于社會公共利益需要；（2）被告提前收回國有土地使用權(quán)，卻確定由第三人對原告進行補償，違反法律規(guī)定；（3）收回土地不在劃撥給汽車站建設(shè)的土地范圍內(nèi)；（4）被告收回程序違法，原告起訴依據(jù)不是被告送達的，而是原告在另案審理過程中得知的。同時，被告在收回中未依法履行提前通知的義務(wù)。

市國土局答辯稱：（1）公共利益與經(jīng)營營利是可以兼容的，汽車站屬于一個城市的基礎(chǔ)設(shè)施，公共交通服務(wù)也是維持城市正常運轉(zhuǎn)的一項基本設(shè)施，顯然屬于公共利益的范疇；（2）《土地管理法》第五十八條規(guī)定只要求對相對人適當(dāng)補償，并未明確必須由作出收回決定的行政機關(guān)補償，國土局明確由該市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管委會依法補償并無不當(dāng)；（3）按照該市建設(shè)局提供的汽車站規(guī)劃圖和國土局提供的汽車站劃撥用地勘測定界圖，收回土地明顯在劃撥給汽車站建設(shè)的國有土地范圍內(nèi)；（4）國土局依法報批及委托該市開發(fā)區(qū)管委會送達程序合法。

法院判決

一、二審法院均認可市國土局答辯意見1、2、3項，認為市國土局土地收回報批程序合法，但委任送達程序有瑕疵，而且未提前通告原告。法院同時認為，原告已經(jīng)知道了收回土地的內(nèi)容，并實際行使了訴權(quán)，因而其訴權(quán)及其他實體權(quán)利并未受到損害，因此判決駁回了原告的訴訟請求。

觀點評析

公共利益是一個不確定的概念

本案中，市國土局依照《土地管理法》第五十八條第一款第一項規(guī)定收回已經(jīng)出讓的國有土地使用權(quán)，該條中的“公共利益”構(gòu)成了爭議的核心。該居民認為，國土局收回土地系為了企業(yè)法人的需要，而非公共利益的需要；國土局則主張收回土地建設(shè)的汽車站屬于公共基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)屬公共利益的需要。

上述爭議反映了公共利益認識角度的不同而導(dǎo)致分歧的情形。前者系土地的利用主體屬性角度，后者則是土地的功能角度。不同的角度導(dǎo)致不同的判斷。由于《土地管理法》及相關(guān)法律沒有明確“公共利益”的含義及范圍，學(xué)理上提出的判斷公共利益的主體標準、功能標準、程序標準等均很難形成共識。因此，一般認為，法律上的公共利益是一個不確定的概念。本案中的公共利益標準爭議也充分反映了這一點。

雖然公共利益是一個不確定的法律概念，但并不等于在法律實踐中就放棄對公共利益的評判，以公共利益之名或者無為，或者無所不為。我們認為，理論上的不確定并不等于實踐的無所作為，但也不等于無所不為。理論上的標準及現(xiàn)實中的實例仍可構(gòu)成土地管理中判斷公共利益的參考標準，而為了更為準確地運用相關(guān)參考標準，仍有一些統(tǒng)一的程序規(guī)則必須遵循：第一，“任何人不能成為自己行為的法官”。行政機關(guān)可以因其自身認定的公共利益需要而依照《土地管理法》第五十八條規(guī)定收回國有土地使用權(quán)，但該行為應(yīng)受到中立的第三者的依法監(jiān)督，如人民法院的司法審查。第二，任何不利處分應(yīng)告知利害關(guān)系人并聽取其陳述、申辯。國土局收回以前依市場方式出讓的國有土地使用權(quán)，但又依《土地管理法》相關(guān)規(guī)定依行政職權(quán)收回該已經(jīng)出讓的國有土地使用權(quán)，這一行為對于權(quán)利人而言顯然屬于不利處理，因此收回決定必須告知權(quán)利人并允許其表達意見。本案中，國土局未能及時將收回決定通知權(quán)利人，當(dāng)然會造成權(quán)利人的不滿并進而成訟。雖然法院認定國土局的行為在實體上未造成權(quán)利人的侵害，但由于其告知程序的缺乏仍然使得行政機關(guān)的依法行政大打折扣。

因公共利益需要收回國有土地使用權(quán)應(yīng)屬征收性質(zhì)

國土部門在土地市場上一方面代表國家行使所有者權(quán)能，另一方面又依法享有土地行政職權(quán)，這種雙重性在國有土地使用權(quán)出讓與國有土地使用權(quán)收回環(huán)節(jié)表現(xiàn)得尤為明顯。在市場經(jīng)濟中，土地是重要的生產(chǎn)要素，完善的市場經(jīng)濟應(yīng)是生產(chǎn)要素（包括土地）明晰、穩(wěn)定的體制，因此土地的權(quán)利人應(yīng)確定，且該權(quán)利應(yīng)受普遍的保護。但是，國土部門依《土地管理法》相關(guān)規(guī)定又可因公共利益需要收回已經(jīng)出讓的國有土地使用權(quán)，這顯然是對市場中的土地要素的明晰、穩(wěn)定的破壞，實質(zhì)上也破壞土地法律首先保障的法律秩序。因此，國土部門依《土地管理法》收回已出讓的國有土地使用權(quán)是一種例外，且這種例外應(yīng)受到法律保留原則的嚴格規(guī)范。

法律保留原則，又稱消極的依法行政原則，主要是法治國家為了加強對公民財產(chǎn)權(quán)的保護而廣泛于立法及行政領(lǐng)域運用的基本法律原則，指公民的合法權(quán)利只能基于法律的特別規(guī)定才能為行政機關(guān)所限制或剝奪。合法的財產(chǎn)權(quán)受到法律的普遍保護，這既是早期自由資本主義國家的“私有財產(chǎn)圣神不可侵犯”理念的核心，也是后期資本主義國家或社會主義國家在強調(diào)財產(chǎn)權(quán)的社會義務(wù)時不容放棄的重心。因此，《土地管理法》第五十八條所設(shè)定的依公共利益需要收回已出讓的國有土地使用權(quán)必須遵循這一基本要求，即該權(quán)利的行使不能破壞土地市場的權(quán)利穩(wěn)定并侵害法律秩序。相應(yīng)的，同樣基于法律保護原則的要求，公民財產(chǎn)權(quán)只能基于公共利益的需要予以征收、征用，權(quán)利人損失應(yīng)當(dāng)受到公正補償。我國2004年通過的憲法修正案第二十四條明確規(guī)定：“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯。”“國家依照法律規(guī)定保護公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。”“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用，并給予補償。”同時，憲法修正案第二十條也特別規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用，并給予補償。”運用法律保護原則分析，我們可以看到，已經(jīng)出讓的土地使用權(quán)系權(quán)利人的重要財產(chǎn)權(quán)利，行政機關(guān)依照《土地管理法》第五十八條規(guī)定因公共利益的需要要予以剝奪，只能屬于憲法所規(guī)定的征收性質(zhì)。

2004年憲法修正案出臺后，《土地管理法》依據(jù)其中的征收條款，相應(yīng)地將舊有的“土地征用”修改為“土地征收”，僅僅屬于法律術(shù)語的調(diào)整，卻未能依憲法規(guī)定征收行為的法律保留原則精神。將《土地管理法》第五十八條第一款第一項規(guī)定（乃至第二項規(guī)定）統(tǒng)一納入土地征收（或財產(chǎn)征收）的范疇予以統(tǒng)一，這對于完善土地領(lǐng)域的征收制度并無多大的幫助，特別在借鑒先進法治國家的征收理論及相關(guān)制度方面會形成制度性的阻礙。

將《土地管理法》第五十八條第一款第一項規(guī)定（甚至第二項規(guī)定）納入征收范疇，不僅能在憲法及立法法層面上貫徹法律保留原則，也能在制度層面上解決收回國有土地使用權(quán)時如何處理對權(quán)利人的安置補償問題。因為征收理論普遍認為，被征收人的安置補償系征收決定發(fā)生法律效力的條件，也是作為不動產(chǎn)的土地使用權(quán)產(chǎn)生無權(quán)變動的前提。而在國土部門依《土地管理法》第五十八條實施土地收回實踐中，不能處理好安置補償與物權(quán)變動的關(guān)系，往往造成“一物二主”的局面，引發(fā)多方面的訴訟，在實質(zhì)上也構(gòu)成對權(quán)利人的普遍侵犯。

相關(guān)法條鏈接

1.《中華人民共和國土地管理法》

第五十八條：有下列情形之一的，由有關(guān)人民政府土地行政主管部門報經(jīng)原批準用地的人民政府或者有權(quán)批準的人民政府批準，可以收回國有土地使用權(quán)：

（一）為公共利益需要使用土地的；

（二）為實施城市規(guī)劃進行舊城區(qū)改建，需要調(diào)整使用土地的；

（三）土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期或者申請續(xù)期未獲批準的；

（四）因單位撤銷、遷移等原因，停止使用原劃撥的國有土地的；

（五）公路、鐵路、機場、礦場等經(jīng)核準報廢的。

依照前款第（一）項、第（二）項的規(guī)定收回國有土地使用權(quán)的，對土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補償。

2.《中華人民共和國憲法修正案》

第二十條：憲法第十條第三款“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用。”修改為：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。”

第二十二條：憲法第十三條“國家保護公民的合法的收入、儲蓄、房屋和其他合法財產(chǎn)的所有權(quán)。”“國家依照法律規(guī)定保護公民的私有財產(chǎn)的繼承權(quán)。”修改為：“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯。”“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償。”