一份“生死狀”牽出來的土地問題

胡能燦　萬健康

“如有人為捍衛該土地捐軀，該同志由組上風光安葬”，“如因捍衛該宗土地光榮坐牢，組上先墊付該同志每月6000元工資”……今年7月底，湖南省益陽市安化縣一宗供銷社用地引出的一封按有近百名農民鮮紅手印的“捍衛土地生死狀”在網上熱傳。

安化縣樂安鎮蚩尤村夏家組村民們一直想優惠取得原劃撥給梅城供銷社思游分社的4.98畝土地用地權。今年7月初，梅城供銷社卻未經招拍掛程序將這塊土地的使用權及房產以70萬元賣給他人。供銷社此舉引起村民們的強烈不滿。此前，村民們的訴求是定向優惠掛牌處置給原被征地村組（即現夏家組），為了“維權”，村民們立下“生死狀”，誓要討個公道。該事件在網上引起軒然大波后，各級組成聯合工作組介入調查，并認定梅城供銷社自行處置思游分社土地及房產屬于不合法。供銷社已與買主解除不受法律保護的買賣協議，并退還款項。

現狀：調查了解供銷社土地問題

為了搞好供銷合作社系統的土地確權及使用問題的調查，益陽市國土資源局領導十分重視，并認真組織開展了調查工作。地籍工作人員會同信息檔案工作人員逐宗查核了供銷合作社系統用地檔案，核實了用地面積和土地權屬來源情況。經益陽市國土資源系統地籍地政工作人員共同努力，查清和分析了全市供銷合作社系統的土地確權登記情況：益陽市供銷合作社系統使用土地564宗（建設用地563宗，農用地1宗），使用土地總面積3246.647畝（其中建設用地2162.187畝、農用地面積1064.06畝）。已確權登記發證487宗，土地面積1954.359畝，占應確權發證宗地數的86.3%；未確權發證77宗，土地面積1292.288畝（其中，建設用地76宗，土地面積228.228畝；農用地1宗，土地面積1064.06畝），占總用地面積39.8%。在未確權發證的77宗中，有6宗存在土地權屬爭議，爭議土地面積26.543畝，占總面積0.8%；其余的71宗因破產、缺少土地權屬證明資料、資金短缺等原因而未確權發證，土地面積多達1265.745畝，占總用地面積 39.0%?？偟膩碚f，全市供銷合作社系統所用土地564宗，已確權的占了九成，未確權占一成，其中有土地權屬爭議的僅占0.8%。

問題：土地確權及使用問題突出

近年來，隨著國家土地使用制度逐步向市場化方向改革，法律制度不斷完善，土地使用權的交換價值不斷顯現，加之農村城鎮建設步伐加快、供銷合作社企業改制等原因，供銷合作社的土地確權及使用問題顯得愈加突出和重要。據調查，供銷合作社的土地確權及使用問題，主要有以下兩種類型：

基層供銷社所使用的土地基本上是上世紀50年代至80年代設立時由當地政府批準或者與農民集體協商進行補償后取得的原農民集體所有土地。由于當時我國的土地法律制度尚不健全，上述土地在取得時多數并未進行規范審批。從上世紀80年代開始，我國全面實行土地登記制度，土地權利證書成為享有土地所有權、使用權的法律憑證，沒有土地權利證書意味著不受法律保護。據了解，目前仍有許多基層供銷社的用地未申請土地登記，未能領取國有土地使用證，主要原因是歷史久遠，基層供銷社用地時的批準文件、用地協議、給予補償或者安置勞動力的證據，大都沒有能夠妥善保存，造成提供證明材料不全，土地管理部門不予登記。有的地方集體組織還主張，基層供銷社占用的土地屬于農村集體土地，應當歸農村集體所有，要求基層供銷社歸還土地，并以各種方式阻撓基層供銷社改造或建設經營設施。

據調查，在未確權的77宗土地中存在四類問題。

一是土地權屬有爭議。全市有6宗26.543畝土地存在權屬爭議，主要是當地村組群眾認為：供銷合作社建社用地時，當地農民當時入了社，沒有要供銷合作社的土地補償，或得到了很少的土地補償；現在供銷合作社破產，不需要用地了，當地村組農民要收回土地使用權。

二是土地權屬無爭議，但因缺少土地權屬證明資料沒有申請辦理確權登記手續。全市有68宗1248.015畝，其中67宗建設用地183.955畝，1宗農用地1064.06畝，土地權屬清楚無爭議；供銷合作社因破產改制，工作人員早已不在崗位，缺少土地權屬來源證明資料，缺少資金而未辦理確權登記手續。

三是土地權屬無爭議，涉嫌違反土地管理法規用地。全市有1宗地（1.24畝）系供銷合作社1993年與相鄰單位互換劃撥土地使用權，當時未申請辦好國土手續，拖至現在，按規定需先接受處罰再以招拍掛方式辦理出讓轉讓用地手續，供銷合作社缺少資金交納相關稅費而至今未確權登記。

四是土地權屬無爭議已自主處置但未辦理確權發證。全市有2宗地（16.49畝）系供銷合作社改制時自主處置了土地使用權，處置收益用完了，但未辦理好國土手續，現在申請辦理又缺錢交納相關稅費，只好擱置辦理國土手續的事項。

建議：進一步貫徹落實土地政策

進一步提高認識，穩步推進土地確權登記工作。2009年以來，全市國土資源部門認真貫徹落實《國土資源部、中華全國供銷合作總社關于加快供銷合作社土地確權登記工作的通知》（國土資發〔2009〕173號）文件精神，強化組織領導，積極采取措施，認真開展土地確權登記工作，取得了階段性成績。但是，由于在土地確權登記工作中面臨著歷史資料缺失、難以進行地籍調查、登記費用無資金來源等困難，全市供銷社系統目前仍有77宗土地未完成土地確權登記任務。因此，各級國土資源部門必須積極行動，主動服務?？偟目磥?，未辦好土地確權登記的主要原因是缺少必要資金，建議供銷合作社系統積極籌措必要的資金，向國土資源部門申請辦理土地確權登記手續。

進一步依法辦事，妥善解決確權工作中的問題。土地確權登記涉及到權屬的界定、利益的調整，是一項政策性很強的工作。各級國土資源部門必須依照《土地權屬爭議調查處理辦法》和《確定土地所有權和使用權的規定》，妥善解決土地權屬爭議問題，確定供銷合作社系統的土地權屬。各級供銷社也要抓緊收集相關權源材料并形成申報卷宗，確保土地確權登記工作按期完成。

進一步加強協調，取得理解和支持，切實維護供銷合作社合法權益。各級供銷部門要向政府相關部門宣傳供銷合作社特殊的歷史地位和作用，黨中央、國務院對供銷合作社的扶持政策。宣傳全國供銷合作總社與國土資源部聯合印發的《關于加快供銷合作社土地確權登記工作的通知》（國土資發〔2009〕173號）、《國務院辦公廳關于制止和解決供銷合作社經營、服務設施被無償拆遷、占用的通知》（國辦發明電[1997]19號）等文件精神，取得理解和支持，切實維護供銷合作社合法權益。

（作者單位：益陽市國土資源局）